国民大会是在五四运动中产生的一种群众运动方式,各社团通过组织群众集会的形式,发表对时局的看法,作出决议。在抵制对德和约签字、抵制日货、反对山东问题直接交涉等运动中,国民大会起过积极的作用。1919年12月,陈独秀这样表述了国民大会的作用:“对内我们只要想法子指导政府,不要想法子推倒政府。指导政府不是说空话,是叫他们要明白非遵照人民底公共意见办事不可,是叫他们不敢贪赃枉法、卖国殃民。”①
        五四运动后公开号召以国民大会解决国是的是吴佩孚。直皖战争前夕,吴佩孚在声讨安福系的通电中,提出“召集国民大会,以真正民意公决”时局,“永绝后患”②的主张。战争以皖系失败告终。吴以功臣兼新起实力派的身份,于7月26日再次通电,提出以全国国民大会解决国是:“共和国家,民为主体,凡所设施,苟能以民意为标准,则人心自易翕服。将来各项问题,最好召集全国国民大会以解决之,庶公论得伸,国是可定。”③31日,吴佩孚在长辛店对来访者谈话称:“今国民代表,系从地方各公团推出,贿买无从着手,武力亦无法可施。虽不能谓完全纯粹民意,比较狭义的选举制,自较平允。总之国家政治,既不能为中产阶级以上所操纵,而议会制度,尤不能为中等智识以上所包办。”④他还致电南方广州参议院张继,称“北有安福,南有政学,一丘之貉”,建议同时取消南北国会,召开国民大会。
        8月1日,吴佩孚通电发表其“国民大会大纲”:“(一)名称日国民大会。(二)性质在国民自决,由政府监督扫除官僚政客。(三)采国民自决主义,凡南北统一制定宪法修改选举法等,一切重大问题,概由国民决定。(四)由全国各县农工商学各界选定一人,为国民大会会员,开会地点,在天津或上海。(五)由各省各县之农工商学各会长监督之,官场不得干涉。(六)事务所由各省农工商学总会组织之。(七)经费归各省各县担任。(八)限三个月之内开会,六个月内决定第三项问题。”⑤
        6日,一位来访的学者向吴佩孚提出:“国民大会,人数太多,万一不在轨道上走,恐发生危险。”吴回答道,政府如不召集国民大会,则才真有危险,“二十世纪之潮流,人民之参政权,决不容官僚派资产者,有所包办。苟压之也激,则爆之亦必烈,俄皇帝不愿立宪,以成今日之过激派。我宜作为殷鉴。总之民气宜疏导,不宜愚弄,故国民大会,实足以解除危险也。”⑥
        吴还催促将国民大会提交阁议,并在各当局要人中游说。吴提出:“第一,希望先将此案提出国务会议,以示正式通过,中央决无延缓之意;第二,主张以明令颁布后,凡中央地方行政手续即不能干预,俾听国民之自决;第三,以此项应由人民自定范围,当局不应加以限制。”⑦
        对于吴佩孚的主张,曹锟态度暖昧,张作霖坚决反对。8月2日,吴到天津见曹、张,陈述关于国民大会的意见。张作霖对曹锟表示,如曹一任吴佩孚所为,将单独通电反对。曹锟不得已,称吴之通电无效,要电报局扣留:“第三师长吴佩孚通电召集国民大会一节,经略使已认为无效。凡各省机关若接得该电,概不可认为事实,各电报局接得该电,可以随时扣留。”⑧张作霖还对日本记者发表谈话,称吴是英美人的傀儡,国民大会万难成立。唐继尧认为国民大会“流弊将与袁段之乱法等”,长江三督也主张对此持慎重态度。
        府院方面,总统徐世昌认为,善后问题应由内阁负责,不赞成由国民自决。他敷衍表示,对于国民大会的利弊,将请在京之军政前辈加以研究。8月7日,公府联席会议时,除曹锟外,其他人都对国民大会不以为然,认为不可行。“故一场会议,殆不啻对于此事为否决之一手续。”⑨14日国务总理靳雲鹏答记者问,表示有政府即不应有国民大会。国民大会既不由政府召集,当然也无从承认。他称“国民大会,为超越法律之举动”,系大乱之后纪纲毁坏、法律失效、秩序破裂时不得以之举动。“今者政府犹存,秩序未乱,纪纲法律,寝以颓弛则有之,未至失效毁坏之地位也。政府从而整饬之,自有正轨可循,不当诿其责于国民。”⑩
        吴佩孚的号召,在社会上却如一石激浪。舆论界积极展开理论的探讨。北京《晨报》、《益世报》特开专栏文章,征稿讨论国民大会问题。8月1日,梁启超即在《晨报》撰文主张国民大会应制定国宪:“比者军人中有倡召集国民大会之议者,意至美矣,顾所当问者,其一,所责望于国民大会者为何事,其二,国民大会以何种方法组织,以何种方法召集。吾以为国民大会主要之事业,则制宪而已。欲国民大会之效用于实际,舍国民动议国民投票两种形式外,别无他途。”(11)提出应求真国民大会,摒伪国民大会。彭一湖指出国民大会所当解决的四个问题:一、宣告南北统一。二、制定宪法中之国会选举法及组织法,人民自由权利保障条例,地方制度。三、决定全国兵额。四、组织国民法庭审判祸首。(12)也有人认为应通过国民大会试行普选:“此次国民大会之组织及选举法案之出世,吾人至少须获得一试验直接普通选举之机会,否则欲藉之以彻底解决时局,难矣!”(13)李大钊说:“吴子玉将军提倡的国民大会,不过是秉承我们民众的意思,不许这些在政治机关上的人干涉我们集会。我们应该赶快随时随处自由集合国民大会。这种国民大会,不拘一定形式,不待政府召集,全国公民要自动的愤起,竖起民众万能的大旗,把目前解决时局的办法,简单而且重要的标出几条,交给南北政府去办。他们如不按民意去办,我们可以给他们一种制裁。”“如不自动的集合国民大会,专等少数代表的国民大会去做,其结果必与洪宪参政院、安福国会等。”(14)有人论及国民大会的长处在于“名副其实”,“选举运动之弊可免”,“引起国民对于国事之兴趣及其责任心”、“民主共和之观念及其真谛,可藉之印入人心”,“合于近世界最进步之直接立法主义、及直接复议主义、并民治主义之原则”,“效力强大”,“可免去幻想之不能实现之代表制度之难点”,“国民直接开会决议,则其所决议之事件,在国民心目中最有信托之力”(15)。
        也有人对国民大会持怀疑与慎重态度。李泽民提出:“国民大会是不是真正民意的总体”,“他有甚么力量,可以排斥外界的干涉,他的议决事项,又有什么方法可以使人遵照实行。”(16)马叙伦则认为:“余于今欲举行之国民大会,有一根本之疑问,即其本身实际之能力完具否是也。”“时局诚当有解决,而其方法不必定出于国民大会”,“以实力派之携手谋南北之统一,以统一南北暂杜现时之纷扰,而促成未来之国会,以国会制定宪法而取消约法。”(17)
        社会各界也纷纷响应国民大会。8月5日,江苏省教育会、上海县商会、上海县教育会、华商纱厂联合会、中华职业教育会、寰球中国学生会、上海救火联合会、欧美同学会等,通电赞成国民大会。上海各路商界总联会开董事会,反对召开国民大会,主张恢复旧国会,其下属之四十一路商联会立即对其反对国民大会提出弹劾。“政府连日接到赞成国民大会之电报,有十余通之多。”(18)“自七日起至十一日午前十时止,接到各省政商学绅各界,及公民团体来电,达二百十九件之多,均系催促中央,早日定期召集开国民大会云。”(19)
        除对国民大会的理论探讨,实际的运动也迅速蓬勃开展。在北京,学生们虽在暑假中,但仍数次开会,讨论国民大会办法。天津学生也假南开学校开会,组织国民大会促进会。数以千计的学生在京汉铁路沿线散发传单,宣传国民大会的传单有十多种。8月20日,北大教职员和学生经数次开会讨论,提出临时国民大会提案七条:“(一)解散非法国会,并不承认非常国会继续存在。(二)肃清祸国党孽,禁止起用复辟帝制犯。(三)裁减军队,废除督军及与督军同等制。(四)凡国民应享之一切自由权利禁止侵犯。(五)实行地方自治,并得由各地方自行编练民团。(六)公布国家会计,禁止秘密借款。(七)根据民意决定外交方针,并取消一切卖国密约。”(20)签署者13人,李大钊、蔡元培也参与签名。28日,北大学生发起临时国民大会,收到六百多起赞成书,七八十人与会。9月9日,北京各团体开会讨论筹备国民大会,九个团体二十余人,决定成立各界联合会。10日,北京学生联合会邀请各报馆、通讯社等参加,讨论成立国民大会。
        面对各界日益高涨的声浪,北京政府采取了敷衍、限制的手段。徐向靳提出限制国民大会的三项条件:不得制定宪法,不得影响元首地位,限明年三月前闭会。23日,“决仿筹备国会例,设筹备处。(一)会期以三个月为限,地点在北京。(一)各省设分处。(一)议程听民意支配。”(21)同时,电各省征求各公团对于国民大会进行之手续与办法的意见。北京政府还下令,在职之司法官吏、军界官兵、警界官兵,及各官署公职人员不得参加国民大会。有人这样分析政府的心态:“政府之于国民大会,向抱怀疑之见解,前饬内务部拟议办法,不过粉饰敷衍之具,非真有召集国民大会之决心。”但将南北国会同时解散,召集新国会也非易事,“故最近政府对于国民大会,一取放任主义,任国民自行召集,勿加以限制,亦勿与以赞助。……盖政府之真意,总以为国民大会,决无成立之望。纵使勉强成立,亦决不足以代表全国真正之民意,尽足以执悠悠之口,此时固不妨任其为所欲为也。”(22)但对于国民大会运动最活跃的地方,北京政府也严加注意。9月5日,北京政府秘密饬令主管部取缔学生国民大会。9月9日,又密电卢永祥转何丰林,防止上海于双十节举行国民大会。
        各地社会团体还纷纷组织国民大会协进会、策进会、筹备会等,积极推动国民大会运动。上海是南方国民大会运动的中心。8月15日,上海各团体发起国民大会策进会,假广肇公所为事务所,各团体纷纷加入。21日,上海国民大会策进会成立,到会代表一千多人,代表一百多个团体。是日许多地方挂国旗一日,以表示国民之自动精神。该会发表宣言称:“上海为民意之中心,全国观听之所系,国民大会主张之能否贯彻,胥视上海之举动以为断,爰本此责任,集合纯粹之国民团体,发起国民大会策进会,其‘宗旨’在策励国民以自动的精神,努力于国民大会之进行。其‘方法’在一方征集会内外对于国民大会之意见,一方即提供会内外研究,征集多数之同意,使国民大会,即由此多数之意见而实现。其‘范围’在不使武人、官僚、议员、政客混迹于此次之国民大会,对于加入本会者,绝对取严格主义。”(23)该会于28日开评议会常会,通电各省区各团体:“国民大会,为救国惟一良剂。本会由上海纯粹国民团体组合,于八月二十一成立,誓使国民此举,始于自动,终于自决,不为外力搀,不为赝物混,伸民意,纾国难,贵会同属国民,责任具在,予乞一致进行。”(24)该会成立后,厦门、山东等地纷纷响应,新乐县商会、直隶行唐县商会、热河隆化县教育会等纷纷致电表示赞成。
        上海其他团体也积极筹划国民大会。8月28日,上海各界联合会召开联席会,致函各团体派代表二人组成委员会,讨论筹备国民大会问题。上海地方自治研究会也发起国民大会筹备会,于9月5日召开,各团体派代表参加,并征求团体入会。
        安徽各界积极推动国民大会。安徽总商会致电吴佩孚称赞他“深洽国人所期”,恳其鼎力主持以早实现国民大会。安徽各界联合会召开会议,拟定国民大会办法十条,其第十条称“国民大会议决之条件,一经宣布,即成法律,全国须一律遵守”(25)。8月26日,安徽国民协进会成立。他们在宣言中说:“吾皖据江淮之中,刚健毅勇,夙为海内所称。积健为雄,仍本其刚健毅勇,实行主人翁天职。此安徽国民大会协进会之所由起也。”(26)并决定在各县设分会。
        江苏也是积极推动国民大会的省份。8月20日,苏州各界联合会开会,20余名团体代表参加,决议对于国民大会“应取策进主义”。徐州基督教救国演讲团通电全国各界,号召“急起直追”,南京也成立了国民大会协进会、国民大会研究会等。9月6日,南京开国民大会筹备会,到会者六七百人。
        浙江学生积极推动当地的国民大会运动。8月29日,浙江学生联合会致函省内各界团体,催请促进国民大会。他们还拟出筹备国民大会组织法大纲十条。湖北各界提出国民大会组织法十章三十三条,提出国民大会有“制定中华民国宪法”、“决定内政外交方针”(27)之职权,实际是国家最高权力机关性质。在江西,教育会积极支持国民大会的主张,而农会、商会则持观望态度。湖南、广西、四川等地也积极讨论国民大会问题。
        北方各省也有积极的行动。8月29日,山东成立国民大会促进会。9月22日,山西二十多个团体、百余人在太原文庙东厅讲堂成立以学生为主体的山西国民大会促进会。9月26日,天津各界联合会假广东会馆开国民大会辩论会,正方反方争论激烈,到会者3 000多人,并开会筹备国民大会之进行。
        国民大会也引起外国人的关注。 《大陆报》发表评论说:“中国必尚有大变局,恐数月以内,北京及他处,将有种种奋争,迭起环生,最后何方面获鹿可以预决,即保有人民善意之一方面,必获胜利。”(28)8月24日,前美国公使芮恩施谒见徐世昌,提出国民大会应真正代表民意。有的外人也称召开国民大会可解决制宪、统一、废督等问题,并提醒国民尤须注意外债问题及中日军事协定。
        群众运动如火如荼之时,其倡导者却从激进的立场上退却了。吴佩孚多次表示自己只是个人意见,国民大会要依靠国民的自决。9月中旬,在同学生谈话时,吴提出国民大会应以解决时局问题为限,且为免党派利用,不宜在北京举行,须在各省进行。吴反对以国民大会制宪,认为那样就成了“革命行为”。
        面对官方的压制,上海国民大会策进会仍积极从事活动。10月7日,召开演讲团成立会,征集演讲稿进行宣传。还举出十个代表,奔赴外地与各界领袖、团体进行联络。10月25日,该会开会欢送曹慕管、朱定一两位代表往各地接洽、演讲。曹代表提出三不主义:不敷衍、不见官长、不计较旅费。国民大会策进会的两位代表,行程数千里,经南京、汉口、洛阳、天津、北京、太原、济南等处。在长江轮船上,他们向乘客宣传国民大会,结果连水手、茶房也索取章程来读。11月8日,策进会在《申报》发表通电,提出,国是不振,是因为我国人民无系统之组织,无总解决之方法。“所谓有统系之组织,与总解决之方法者,莫若今日国人努力中之国民大会。吾一致救国,无南北党派之见之同胞,共速并力猛进,毋稍游移,国家存亡,在此一举。”(29)他们还筹备召开各省区代表会议,讨论在各省组织策进会事宜。
        但其他各地的这类组织,未能坚持活动,国民大会也就不了了之。
        国民大会运动是“国民自决”思想的产物。南北议和的流产使国人对南北政府失望,安福国会的祸国也预示着议会政治的破产,废除督军的呼声是对军阀们的憎恶。人们对解决国是的希望转而寄托在自己身上,这是一种历史的进步。虽然以后国民大会的活动趋于停顿,但“国民自决”的思想,仍在其他各民众运动中繁衍滋长。