安福系之名本由安福俱乐部而来,是为皖系段祺瑞所驱使利用的工具。其正式成立于1918年3月,但酝酿却由来已久。
        1917年11月,临时参议院在北京成立。会议期间,皖系为了让接近他们的议员有一个聚会的场所,在北京宣武门内的安福胡同选定了梁式堂的住宅(简称梁宅)。最初加入梁宅聚会者,包括光云锦、臧荫松、刘恩格在内,不过十数人而已,由王揖唐负责牵头。“参加的这些人,在晚间无事的时候,随便到那里坐坐,或三五人,或十数人,彼此闲谈;有时也涉及政治问题,但没有会议形式,仅仅是同仁交换政见,联络感情而已。其后参加者日渐增多,娱乐之具亦随之添设,如棋类、麻雀牌等,应有尽有。于是在一般聚会之外,兼有俱乐部之性质了。”①
        是时,段祺瑞与冯国璋之间的争斗已露端倪。段“虽为总理,事事为其掣肘,不得如意,心颇憾之”。徐树铮“窥见其隐,乃召王揖唐共商箝制河间(冯国璋)之策。揖唐笑曰:是何难。现在选举总统之期将届,只须办一政党,选举老总(段祺瑞)为总统可矣!揖唐非敢自诩,对于此事确有十分把握,惟经费无从出耳。君苟以巨资畀余,可反掌而成也”②。段祺瑞为达根本倒冯之目的,乃从对日借款中拨出80万元,交徐树铮出面网罗俱乐部分子及一些官僚、政客,“光怪陆离,冶为一炉”。1918年3月7日晚,王揖唐、王印川、郑万瞻、光云锦、刘恩格、黄云鹏、田应璜、曾毓隽、康士铎、乌泽生、汪立元、于宝轩、希克希图、熊正琦、吴文翰、解树强、江绍杰等人在梁宅开会,商定成立安福俱乐部,并决定以3月8日为正式成立日。之所以称俱乐部而不以政党面目出现,是因为徐树铮考虑“政党二字,为世诟病,吾侪宜避去之始可”。故王揖唐提议:“然则称之俱乐部可乎?此固无政党之名,而有政党之实也。”徐表示赞同。但叫何俱乐部,议论很久未决。郑万瞻、光云锦乃提议说:“今余侪集会之地为安福胡同,盍不即名之为安福俱乐部乎?口采既吉,名称亦宜,余愿同人亦既安且福也。”③大家通过,安福系由此而成。
        王揖唐曾在安福俱乐部成立周年纪念会上,谈到该组织的成立过程:“自前年段合肥马厂誓师扑灭复辟后,恢复共和,中华民国死而复生。共和国家斯不可以无国会,又鉴旧选举法、组织法不良,于是根据约法召集参议院修正两法,本部同人彼时在参议院者,对于两法有所商榷而为一种结合,在安福胡同始觅房屋,因委托梁式堂筹办一切。开始之初,假定梁宅以为收发函件之标帜,又经徐树铮君极力赞成,遂告成立。此为本部筚路蓝缕之起点也。去年三月七日晚,本部开会,经郑万瞻等提议正名为安福俱乐部,虽因地而定名,实有安国福民之宗旨也。于是安福俱乐部自去年三月八日起成立。”④
        徐树铮亦曾向其亲信透露成立安福俱乐部的目的:“余之设此部也,实欲置总统于余之肘腋之下,置总理于余夹袋之中,将国中之大权,尽举而有之。天下督军从我者留,叛我者黜,惟余之马首是瞻,余斯愿足耳。”其亲信问:“此言诚壮,然能决部中人必为公用乎?”徐称:“余持金钱以驱策之,不息彼辈不为我用。且彼辈所希望者富贵耳,利禄耳,余将使之尽满其欲,又何为不余是从耶?”⑤以上言论,已足以判定安福俱乐部之地主阶级当权派的政治属性。安福俱乐部后来因人数增加,又在太平湖醇亲王府旧邸设立分部,故有人也称之为太平湖俱乐部。
        安福俱乐部简章规定:“以保持统一,巩固共和,励行宪政,保育民生为宗旨。”“凡赞成本部宗旨,有部员十人以上之介绍,经主任许可者,得为本部部员,给予部员证。”但各省不设支部,除议员外,不招收一名党员。
        安福俱乐部按章程规定,设有干事部、评议会和政务研究会。干事部主任王揖唐,下设文牍、交际、会计、庶务五课。文牍课常任干事刘恩格,下分函件、册籍、新闻、译著四股;交际课常任干事曾毓隽,下分院内交际、院外交际、外交交际、临时交际四股;会计课常任干事王郅隆,下分筹画、支纳、综核三股;庶务课常任干事熊正琦,下分安福本部、太平湖俱乐部二股;游艺课常任干事吴渊,下分雄辩演讲、拳射球壶、琴棋诗钟、金石书画、图书园艺五股。评议会会长田应璜,副会长吴文翰、王印川。政务研究会会长李盛铎,副会长秦望澜、希克希图。评议会和政务研究会是安福俱乐部的决策机构,评议会除以议员身份的部员充任外,还设有院外评议员,如徐树铮、李思浩、丁士源、姚国桢、曹汝霖、陆宗舆、段芝贵、吴鼎昌、吴炳湘等实权派人物,故此在决策方面更具权威性。它直接由王揖唐控制,“秘密集合,以解决重大之交涉”。政务研究会的地位较高,“其会长即国务总理之摄影,各股股长、副股长,则与各总、次长相等。其研究之法,则较国务会议尤为完密。犹恐未与议者,有互相龃龉、互相冲突之弊,复组两院议员会为后盾。凡关于重大议案,预经本会议决,始能作为本团体之定议。经过定议之后,凡安福部之议员,应在院内一致主张。”由此可见,安福俱乐部在组织上俨然“具一国家全部官制之雏形”。
        安福俱乐部“以段(祺瑞)为首领,而段不出面”,“徐树铮固事实上、表面上皆主体人物也。王揖唐为代表小徐组织之人,为党魁、为议长、为议和代表”。“曾毓隽主持党事,势力大于王而小于徐”。“朱深与小徐关系极深,且司法权限以内,于小徐之旨处处承顺”。“方枢前为国务院秘书长,即小徐替身,其为议和代表亦代表小徐者”。“龚心湛本非安系,只以热心做官,投入门下”。“倪嗣冲自始至终同彼系捣乱”。但安福系并不能够代表整个皖系,皖系亦不尽为安福。准确地说,它只是皖系集团内以徐树铮为核心的一个政治派别。靳罢鹏同属皖系,且也出自段的门下,受段宠信丝毫不亚于徐,但与徐不睦,后来竟与直系联袂,同倒安福系。
        1917年11月,段祺瑞被迫下台时,殃及研究系,所有阁员均被淘汰,所谓“人阁主义”、“政党内阁”主张也遭沉重打击。1918年3月,段祺瑞东山再起重组内阁,研究系却并没有随之卷土重来,阁员尽为皖系军人和朋党属性的新交通系人物。
        新国会选举开始,研究系鉴于自己在各省议会中尚有一定的号召力,并考虑到议会与团体不同,比较不容易受政府控制,故此主张参议员由省议会选出。安福系为便于操纵选举,则主张参议员由地方团体产生。由于研究系在临时参议院居少数,其主张未获通过。
        按照规定,参议院议员选举于6月20日举行,众议院议员选举初选于5月20日举行,复选于6月10日举行。选举开始后,安福系除全力排斥国民党人外,为防止研究系与自己在国会中作对,乃集中火力猛攻研究系。6月7日,徐树铮电告陕西督军陈树藩:“闻研究中人近在陕勾结老派,大肆煽惑,确与雪(雪亚,刘镇华字)有勾连,乞相机防制。”7月17日,徐在给湖北督军署参谋长何佩珞的电报中说得更加明确:“顷闻研究拟加入数人,该党野心不死,万不可引狼入室,至坏全局,祈严加注意,勿为所惑是要。”湖北选举时,安福系更“宣言某系(指研究系)团结力无论如何巩固,决不使伊等有一人当选”。研究系自然也百般努力,四面出击,欲与安福系一争高下。
        为能在选举中获胜,安福系投入了大笔的财力。首先利用梁士诒想“重振交通系之势力”的机会,取得300万元巨款的援助。随后徐树铮又用奉军副总司令的名义,挪奉军军饷200万元。这些巨款,都交由王揖唐收买选票,包揽选举之用。安福系在这场选举中的费用,有一说为900余万元,但确数不为人知。仅“观其竞争买票,有价可稽者,每张约二三百元,为数已不资。而包揽之大小头目,奔走之满地喽哕,狂吞浪费,更漫无可核矣”⑥。
        有段祺瑞的支持,有充足的财力,安福系派员分赴各地活动,演出了一场舆论称之为“买票与官宪干涉”并用的选举丑剧。
        官宪干预和银弹政策使安福系在选举中大获成功。选举结果,除广东、广西、四川、云南护法五省及川边一特区抵制选举外,总计选出参议员147名(总额为168名,护法五省及一特区21名空缺),众议员325名(总额为406名,护法五省及一特区81名空缺),两院议员合计472名,其中属安福系议员为384名,占80%强。研究系再遭巨创,两院仅得议席20余,可谓“始作俑者,其无后乎?”
        8月12日,参议员106人,众议员358人聚集象坊桥众议院,新国会宣告成立。由于这届国会纯系安福系一手包办,议席又多数被其占有,故史称“安福国会”。临时参议院改选国会之使命业已完成,同日下午乃开会宣告解散。
        为庆贺胜利,巩固成果,安福系于8月18日召开所属两院议员大会。王揖唐当众宣布,政府对于安福系议员实行永远津贴,每人每月现洋支票300元。是日,安福“议员到者颇多,皆欣欣有喜色”。“贪饵入彀,其状如鱼”,故时人又对贩卖议员的王揖唐“以鱼行老板称之”。
        8月20日至22日,新国会选举参众两院议长。参议院议长、安福系早属意于梁士诒,这一方面是由于梁在国会选举中提供了大量的资助,另一方面也是借此使其不至于成为将来国务总理席位的竞争者⑦。梁虽支持安福系的选举,却并不赞成段的武力政策,主张用和平方法统一。加之在酝酿总统、副总统人选上的分歧,与安福系已生嫌隙,故坚辞不就。安福系又拟推交通系的朱启钤或周自齐,但此二人与梁士诒在政治上保持一致,亦不肯就。参议院多数议员决定不等梁同意,举出再说。结果梁士诒和朱启钤当选为参议院正副议长。众议院议长当时非王揖唐莫属,结果顺利选出。副议长安福系原定为王印川,但奉籍议员刘恩格有张作霖在后面撑腰,非就此席不可。张作霖声称:“国会用我奉军军费二百余万,乃这些事竟要与我较量,我定有相当办法。”安福系闻之恐慌,“揖唐特大请议员在安福胡同本部安排盛宴,自上午12点钟起,至晚问10点钟止,分省分班,次第招待”,竭力为刘恩格疏通,说“王月波(印川)为顾全团结计,业已退让,现改就秘书长,望同人体谅王君之意,一致举刘,勿令团体分裂”⑧。8月22日,刘恩格当选为众议院副议长,王印川任秘书长。研究系人无有任何职务。想当初研究系伙同皖系将国会强迫改造,却白白为安福系做了嫁衣裳,最后自身竟落得个被淘汰出局的下场,着实令人生出几多惋惜,几多同情。但忆起其得势时打击、排挤国民党人之跋扈状,惋惜与同情顿如烟云飞去。时人评论曰:“研究系极力主张之参议院,至议员举定后,本党党员举定者不及1/3 (按:不确),是为第一次失败。一着失败,着着失败。今日选举议长之失败固在意中,且前两日局面已定。今后恐失败之源源而来,来日大难,埋伏天地。天下事最令人不堪者,作茧自缚,授敌以柄,哑子吃黄连,有苦说不出。”⑨
        1917年8月,北京民国政府在冯段合作的新体制下组成。但是,建立在北洋霸权分割为二,皖段、直冯两系争霸中央的所谓府院之争基础之上的这一体制异常不稳定。冯、段之间存在着难以调和的霸权冲突。冯国璋上台前,与段祺瑞在用人与地盘上的讨价还价,已为新的府院之争埋下了伏线。
        是时,由于段祺瑞拒绝恢复民元约法和遭张勋强迫解散的国会,孙中山已南下揭起护法旗帜,召开了非常国会,组成了护法军政府,与北京再次形成两个政府对峙的局面。对此,皖直两系虽曾联合采取军事行动,但也表现出尖锐的矛盾。段祺瑞继承袁世凯武力统一中国的衣钵,决心以武力对付西南,一来谋求占据湖南作为基础制服两广,以四川为基础制服滇黔,削平陆荣廷、唐继尧两大山头,进而消灭孙中山领导的武装力量。而作为直系第一号人物的冯国璋也不是等闲之辈,既然入京,显然是对段祺瑞有备而来。他表面上与皖系保持一致,暗中却与南方军事首脑频繁往来,欲以“和平求统一”。所以,段祺瑞发动武装统一的南北战争,既是南方与北方之间的对抗,也是北洋系内部皖系与直系对抗的公开化。由于冯国璋的暗中掣肘,段祺瑞的武力统一政策很快化为了泡影,皖直系的矛盾亦随之白热化。段遂决定利用安福国会,将冯赶出北京政府。
        依照1913年公布的《大总统选举法》,冯国璋的任职期限应到1918年10月9日止,所以新国会成立后,选举总统成为首要解决之问题。但是选谁呢?国民党此时已宣布护法失败,孙中山退居上海著书立说,党内再无可撑台面之人物;西南五省自知无望,故取支持冯国璋的立场,但冯早已表态不愿再做冯妇;剩下的就只有段祺瑞和徐世昌了。
        安福系独霸国会,段祺瑞手握实权,取总统如囊中取物。且尚在徐树铮出关“引奉打直”时,已有将来总统推段,副总统推张(作霖),徐本人或王揖唐组阁的默契。现在更是当仁不让,认为“我们费尽全力,办成新国会,就应选举我们的首领当大总统,而且想要搞政治,就得亲自去搞,不能假手他人”⑩。王揖唐曾对徐树铮表示此事并不困难,“现在选举总统之期将届,只须办一政党,选举老总(指段祺瑞)为总统可矣。揖唐非敢自诩,对于此事,确有十分把握,惟经费无从出耳。君苟以巨资畀余,可反掌而成也。”(11)
        但段棋瑞也有他的顾虑,放眼国内,不仅西南视其若仇雠,北方直系仍具一定实力;党派之中研究系被其利用后抛弃已是满腔仇怨;交通系大多数与徐世昌关系密切,且其分化为新、旧两派后,曹汝霖成为新交通系的首领,老领导梁士诒因帝制活动的通缉令被取消后再来活动,交通系内的势力已被曹派夺去。徐树铮向与梁士诒不睦,现在曹、徐结托,段任内卖国借款所有不正当之利益,全被曹派所独占,故此梁士诒与段貌合神离。段为安抚计,请这位老财神爷担任参议院议长,但其就任的条件之一,就是由徐世昌任总统。皖系内部也有人对段任总统持有异议。理由是“北洋派已经分为直皖两系,现在直系首领冯国璋以副总统代理大总统职务,假如举段而不举冯,势迫使直皖两系之分裂愈形恶化”(12),甚至会导致整个北洋系的解体。何况冯国璋有言在先,他的下野要以段祺瑞下台为先决条件。而徐世昌纯系文人,手无兵权,易于操纵,举其为傀儡总统,“诸事反有益于进行,而便于倒冯。”在此情况下,段祺瑞审时度势,只得知难而退,声明:“自身绝无希望,非但不希冀总统问题同彼发生关系,倘选举进行能顺利,不生波折,则国家主持有人,彼并愿抛弃现有之政治地位。”8月31日,他正式发表通电:“良以统一不成,平和直成虚愿,而国纲所在,断不容弃统一以就和平,理既甚明,事非得已。惜祺瑞襄赞无方,未能早纾国难,上负大总统知人之哲。今幸国会告成,已议决组织大总统选举会,实为我国第一次改选大典。元首改任之时,即政局重新之会。祺瑞白应及时引退,遂我初服。”(13)
        1918年9月4日,总统选举会在象坊桥众议院举行,参议院议长梁士诒宣布开会,后由众议院议长王揖唐主持。是日出席议员共436人,结果徐世昌以425票当选中华民国第二任大总统。10月9日,段祺瑞正式向徐世昌递交辞呈。10日,徐世昌正式就职,同时与冯国璋行交替礼。同日,徐发布上任后的第一号命令,由钱能训代理内阁总理,从而实现了冯国璋和段祺瑞同时下野的计划。段在退职通电中表示:今后将专任参战督办,以贯彻参战宗旨,对于战争无权过问。冯则声称“返我林泉”,回河间老家休养,“无希望出山之意”。至此,直冯皖段持续年余的角逐似乎以平局告终,其实却不尽然。段虽不当总理,但仍任参战督办,握有很大兵权,且通过安福系控制国会,通过党羽掌握内阁,北京政府仍属皖系。而冯国璋则失去了政治地位和权柄,真正赋闲。不过直系自有后来人,以曹锟、吴佩孚为首的保、洛派正在迅速地崛起,觊觎北京政权。因此,直皖两系的较量,并没有因冯、段的同时下野而告停止,直到1920年两派在战场上兵戎相见,才最终决出高低。
        北京的政局亦没有因冯、段下台而宣告平静,总统的选举,由于人选为各有所图的各派均能接受,故此顺利。但副总统的选举则因直皖以及其他派系之间的勾心斗角而遭难产。
        段祺瑞为“引奉打直”,早已派徐树铮与张作霖有言在先,答应事成之后举其为副总统,张也确实因此为其出力,“遂以此身投入段派与西南各省及冯总统战争之漩涡”。5月,段祺瑞希冀湘南战事毕其功于一役之时,曹锟与吴佩孚不肯再为前驱,战场局势陡变。段用人心切,急命徐树铮追至天津,以副总统许曹,换其再战。为此,还专人赴奉向张作霖解释。段自以为得计,不想祸根已然种下。
        7月,张作霖到津参加督军会议,确知段已食言,又将副总统许曹,非常不满,要将奉军“移回京津,以践原议,并履行某要人(指段祺瑞)亲笔函之成约”。曹锟此时也打定主意,在副总统确有把握拿到以前,绝不南下,“轻离根据地,致失其操纵之能力。”(14)段只得请倪嗣冲从中斡旋,倪在曹、张二人之间“往返婉劝”并提出副总统一席留待“征南有功者”,张才没有提出异议。
        依照选举惯例,大总统选出后即应举行副总统选举,故此8月末始,国会两院及北方各政派就此问题进行了紧急磋商。奉系议员自然属意于张作霖,但安福系对前次张强迫选举刘恩格为众议院副议长之隙难忘,绝对不赞成(15),而拟举段祺瑞“以抵制徐世昌之和平政策”。段对此毫无兴趣,不愿出任,安福系又拟举曹锟,作为南下作战的交换条件。但梁士诒为首的旧交通系和研究系反对,他们主张举冯国璋就此任,安福系刚将冯赶下台,焉肯同意,冯亦自不愿降就副职,提出最好举西南人士以息内争。故梁士诒建议举岑春煊,“长江三督”、研究系及无所属议员的想法,适与此观点相吻合,但安福系又不同意将副座让给自己的敌人。各派意见分歧,互不让步,依惯例应于9月5日举行的副总统选举会,亦以出席议员不足法定人数而流产。
        张作霖见副总统希望渺茫,改求东三省巡阅使,9月7日,北京政府满足之。如此,张与冯、段皆无意于副总统一职,曹锟便成为比较有力的竞争人选。当是时,曹锟主和的态度愈加明显,安福系由于其主战政策和国会选举受到吴佩孚、西南及旧交通系等派别的抨击,惟恐曹锟也倒向自己的对立面,遂决定从速选举曹锟为副总统,以求和缓吴佩孚,团结北方,控制时局。为此,“王揖唐以安福系首领之资格,为曹锟奔走,颇自夸张。”但旧交通系和研究系也拼命活动,以示反对。他们反对曹锟当选,并非与曹有多深的嫌隙,这方面梁士诒早与曹打招呼。其真实目的一是对新交通系与安福系勾结独占交通权益心怀怨恨;二是由怨恨而生的反对段祺瑞、徐树铮所持的主战政策,因为南北议和,副总统职位留给西南比较有利,而如果依安福系设计,曹锟当选后督师南下,无异堵死与南方的和平通道。为此,梁士诒一方面劝曹不要上安福系的当,一方面公开发表自己的主张,制造舆论,认为“缓举为有益于时局也”(16)。除了公开政治主张外,为了加强与安福系抗衡的组织力量,旧交通系还联络议员,成立了侨园俱乐部,与安福系公开决裂。此后,双方报纸相互攻讦,竟至谩骂。梁士诒从“勉强必无良果,否则惟有辞议长”(17)为要挟;王揖唐则以“国会将遭解散”(18)相胁迫,彼此势成水火。
        依《总统选举法》规定,副总统选举必须有议员总数三分之二以上出席,得票满投票人数四分之三者始能当选。如此,只需有百名议员不赞成曹锟,其副总统就当不成。而旧交通系有50余人,加上研究系和其能影响的议员,人数已足过百名,故“副总统会之能否成立,以梁士诒及其部下之向背决之”。10月9日,国会举行副总统选举会,因不足法定人数而休会。16日再选,仍不足法定人数,缺席议员旧交通系及研究系实占其大半。而后,为抵制选举,旧交通系等反对派议员更离京赴津,据说16日到津人数已达134人,且在津组成了“和平促进会”,继续与安福系相抗衡。当日上午,副总统选举会再次召开,因与法定人数相差110余人,只得又宣布延期。11月初,旧交通系组织丰盛俱乐部,“党员之在两院者,曾达一百二十人”(19)。安福系在国会的势力被大大地削弱。
        副总统的难产,标志着段祺瑞武力政策的彻底破产。中华民国毕竟在崎岖的道路上前行,赳赳武夫宣泄暴力控制时代的局面受到了严重的挑战,南北议和遂提上议事日程。
        1918年10月,徐世昌宣誓就任大总统职,出于多种原因,倾向南北和解,故委主和派人物钱能训代理内阁总理。钱于清末徐世昌任东三省总督时,曾人徐幕为参赞,被人视为徐“夹袋中人物”和心腹。10月23日,钱能训致电西南,呼吁和平,徐世昌下达了停战令,遂与段派军阀及其支持者安福系的武力统一政策发生矛盾。安福系扬言国会将不通过钱内阁,随后又扬言对钱内阁提出弹劾。钱不安于位,于11月27日,向徐世昌当面提出辞职。一时间,在安福系及段派军人的鼓噪下,段祺瑞组阁之声又起,主战派重新抬头,只是由于驻京外交使团在12月2日出面干预,敦劝南北和平统一,安福系及段派军人才稍加收敛。12月14日和18日,众、参两院分别通过钱内阁案,但作为通过的条件,安福系与徐世昌、钱能训约定:安福系赞成和平统一,拥护徐世昌的大总统地位;徐、钱则保证维护现行国会组织法及选举法的稳定,“非宪法制定有所变更,不得加以修正或废止”,而宪法的制定,“学理国情,均应斟酌地方意见,并须容纳,以达改良约法之目的”(20)。这些条件,使安福系为维持安福国会的存在,左右政局提供了方便。
        此后,钱内阁与安福系因南北和议问题屡有冲突,至五四运动爆发,矛盾已成水火。徐世昌等认为在巴黎和约上签字利多弊少,“甚欲国会赞成签字;而对于舆论之质问,又以不签字为言,使国会负咎。安福部议员知其用意,不谋而合,一致反对。”在安福系的压力下,徐世昌、钱能训同于6月11日提出辞职。但安福系的目的在于倒阁,对徐则以“现行约法,行政之组织,系责任内阁制,一切外交、内政,由国务院负其责任,大总统无引咎辞职之规定”(21)为由加以挽留。
        1919年6月13日,钱能训去职,徐世昌以龚心湛兼代,但亦于9月5日“以不能得安福欢而去”。是时,徐属意周树模为内阁总理的继任人选,但安福系认为周是英美派人物,而推田文烈组阁,甚至声称“头可断,志不可夺”;“如强迫横来,则吾人牺牲地位,在所不辞矣”。终使徐世昌用周组阁的计划流产,而田文烈又坚决不出,内阁又陷危机之中。在此情况下,徐征得段祺瑞的同意,于11月5日正式任命靳雲鹏为国务总理,旋即为参众两院通过。
        靳雲鹏出任总理后,欲摆脱段祺瑞的控制而在直、皖、奉三派之间取中庸立场,他力主与南方议和,这与直系的主张完全一致。安福系拉他入围,也被其“余系军人,万不能公然加入政党”为由婉拒。安福系见此谋不成,遂抢先向靳提出以本派要人吴炳湘、李思浩、姚震、朱深、曾毓隽分任内务、财政、司法、交通各部总长及国务院秘书长,以便于将来操纵内阁。靳雲鹏起初表示接受,但至国会通过其组阁案时,他又出于平衡各派系力量之考虑,改提田文烈、周自齐、张志潭、夏寿康分任内务、财政、农商、教育总长。对此人选,曹锟、张作霖分别于11月7日和9日致电“极表赞同”。安福系则认为“此项组阁与本系势力消长至有关系,不可忽视”,故此极力反对,尤其坚持财政总长非李思浩莫属,因为控制了财政部才能解决边防军的军费和安福系的党费来源。安福系骨干克希克图为此攻击靳霎鹏不服从段祺瑞,就是背叛长官;靳雲鹏利用军人压制国会,就是目无国会。傅良佐还亲赴公府面谒徐世昌,但徐无意迁就,表示不愿更动财长。靳雲鹏有曹锟、张作霖支持,也表示宁可不干,决不更动。在此情况下,11月22日,段祺瑞亲自召见靳雲鹏,告之“财长一席,安福方面绝对不赞同周自齐(属旧交通系),为之奈何。余意此时不妨依彼等之请,改提李思浩试办财政,如果实在不能支持下去,再换周自齐,亦不为晚”(22)。靳只得屈从,另任周自齐为币制局总裁。
        安福系首次与靳雲鹏过招便占了上风,不禁欣喜若狂。11月25日,曾毓隽在致王揖唐的电报中称:“阁员已定赞侯(李思浩)长财,吾党完全胜利,未始非合肥主持之力,本星期可以完全通过两院,知念特闻。(23)11月28日和12月3日,众、参两院先后开会通过各部总长同意案,惟靳雲鹏所提教育总长夏寿康、农商总长张志潭遭到否决。时人评论说:“李思浩一上台,靳阁的命运决定了,靳得一内阁,不能损安福部的毫末,安福部得一财政总长,却是窘靳而有余。”(24)靳内阁前景不妙,皖系亦将分化矣。
        12月3日,靳雲鹏内阁正式成立,外交总长陆徵祥,内务总长田文烈,财政总长李思浩,陆军总长靳雲鹏兼,海军总长萨镇冰,司法总长朱深,交通总长曾毓隽,农商总长田文烈兼,教育总长暂由次长傅岳芬代理。安福系在内阁中取得绝对优势,内阁中“所能辅翼云鹏者,只有田文烈、萨镇冰二人”。但安福系对靳仍不肯有些许让步,如靳雲鹏拟委派自己的同乡与好友潘复为财政次长,以便对李思浩起一些监视作用,李竟以辞职表示抗议,靳只好作罢并长叹:“以正式总理不能用一次长,处处受某派牵制,此等总理,有何趣味。”(25)此后,靳内阁更是由于处处受到安福系的掣肘,“一步不能发展,一人不能任用,一事不能顺手办理”(26)。
        段派军人和安福系的专权,为自己树立了一个又一个政治和军事上的敌手。1919年12月,冯国璋病死,曹锟成为直系实际上的新首领,被段派目为“北洋系叛徒”的吴佩孚因“机智”过人,颇为曹锟器重,声称“子玉(吴佩孚)是我最大的本钱”(27),故也逐步成为举足轻重的人物。“长江三督”李纯、王占元、陈光远素与徐树铮不睦,也都惟曹锟马首是瞻,东北的黑督孙烈臣、吉督鲍贵卿也早处于张作霖的控制之下。这样,直接针对段派的以曹锟、张作霖和“长江三督”为重,包括直、苏、鄂、赣、奉、吉、黑在内的七省反皖同盟,于1919年秋冬直接在曹锟的串联下开始形成,直皖矛盾又趋激化。而吴佩孚自湖南前线撤防北归,更是直皖矛盾又趋激化的突出表现,是两派从政治角逐走向军事冲突的一个重要步骤,“实为直皖战争的起点”。
        1920年5月20日,吴佩孚自湖南开始撤防,大军由湘水顺流而下。30日抵武昌,得到鄂督王占元资助,又由京汉线北上,将部队驻扎于直、鲁要地。吴由衡州退兵时,早与南军密约,吴兵退一步,南方湘军即进一步。皖系驻湘的张敬尧所部第七师人数虽众,但军纪腐败不堪,无丝毫抵抗能力。加之湖南人民发动的“驱张运动”,故湘军进兵势如破竹,6月11日占领长沙,24日攻克岳州。张敬尧的第七师伤亡惨重,溃不成军,退入鄂境后被王占元改编节制,湘省遂全为南军所有。张敬尧为人凶悍,素有皖系骁将之称,所部第七师之被解决,使皖系失去了一支重要军事力量,这对此后直皖战争的胜败起到重大影响。
        内阁的严重危机和直皖的剑拔弩张,使徐世昌坐卧不安。为解决时局困境,乃试图借助于曹锟、张作霖、李纯等人之力摆脱危局,并于6月7日发出邀请电函。是时,直皖冲突已是一触即发,故曹、李或称病或借故不来,张作霖为显示其举足轻重的声威,明修栈道,于6月19日进京会见徐世昌和段祺瑞;实则暗渡陈仓,又于6月22日赴保定与曹锟相会,磋商倒段运动。是日,张、曹与吴佩孚及江苏、江西、吉林、黑龙江诸省代表举行会议,共同签署了致北京政府的“最后通牒”。主要内容包括撤销边防军、惩办徐树铮,解散安福系及皖系外交、农商、教育三总长退出内阁等项(28)。安福系也于7月1日举行会议,商定请段祺瑞组阁及惩办吴佩孚两事。这两条如能办到,则徐树铮可以解职,安福系愿意解散,三总长亦愿意辞职,作为反击直系之计。而徐世昌则针锋相对,于7月2日批准靳雲鹏辞职,决定由周树模组阁。4日,又罢免徐树铮的西北筹边使及西北边防军总司令等职,改任为有名无实的远威将军,其所辖部队交由陆军部接收。
        徐树铮闻讯后往诉于段, 自称“树铮之滥借巨款,编练重兵,甘为天下之不韪,无非为督办(指段祺瑞)计耳。今总统惑于佥壬,免去树铮之职,是欲排去皖系也。排皖系,即所以排督办。树铮一身不足惜,其如督办一身之威名扫地何?”段祺瑞大发雷霆:“吾与东海有数十年之交好,故于改选之时,愿与河间同时下野,而以元首之位让之。何意彼年老昏聩,竟出此非法之举动。彼既不念前情,老夫亦顾不得面子,今日誓不与甘休。”9 7月5日,段以边防督办名义命令边防军紧急动员,积极准备对直战争。张作霖见调停失败,乃于7日返奉,徐树铮预谋在其必经之路廊坊突施狙击,未成。继则派姚步瀛等人组成暗杀团,携巨款赴奉,寻机刺杀,事泄被捕。张作霖激愤之余,致电徐世昌和段祺瑞,明确表示将以“武力调停”,公开宣布支持直系和反对皖系。在此前后,苏、鄂、赣、绥等省代表亦相继出京。
        7月8日,段祺瑞由团河入京,召集军事会议于将军府。决定即用边防军组织定国军,段自任总指挥,徐树铮为总参谋长,段芝贵为京师戒严总司令,吴炳湘为副司令。随即派兵包围公府,胁迫徐世昌就范。徐无可奈何,只得于7月8日下令,将曹锟四省经略使兼直督革职留任,开去吴佩孚第三师师长署职,褫夺陆军中将原官暨所得勋位、勋章,交陆军部依法惩办。
        直系方面也一直在积极备战,见惩办曹吴命令后更是军心激愤。7月12日,曹锟、张作霖、李纯、王占元、陈光远、赵倜等联名发表讨皖通电,奉军也开始陆续入关。14日,段祺瑞颁发总攻击令,两军开始接触。至18日间,直皖军激战于京汉线之涿州、高碑店、琉璃河等处,奉军则于东线加入战斗。结果,自1918年开始组织,装备精良、训练有素的定国军一败涂地。第二路司令曲同丰全军覆没,身为俘虏;徐树铮等高级将领,皆丧师而逃,吴光新亦被王占元缴械武昌。段祺瑞做梦也未曾想到会如此惨败,乃于19日通电引咎辞职,并亲自提出惩办徐树铮、解散其所统军队、解散国会、罢免安福系三阁员之职、解散安福部等项,作为议和条件。据说其在7月21日曾举枪自戕,子弹擦耳而过,击毙身后卫兵。而徐世昌看完段请求辞职的呈文,笑着对左右说:“早知今日,悔不当初。”但念及数十年旧交,其后坚持不将段列入惩办祸首名单。8月初,段告别政坛,移居天津。
        7月22日,徐世昌特派王怀庆督办近畿军队收束事宜。24日,准曾毓隽、李思浩、朱深三总长免职。26日,撤销对曹锟的处分令。28日,准段祺瑞免去一切职务,废止边防事务处机构,遣散西北边防军,皖系军事力量不复存在。29日,通令惩办徐树铮、曾毓隽、段芝贵、丁士源、朱深、王郅隆、梁鸿志、姚震、姚国桢等十人。
        完全依赖于段派军事力量而存在的安福系早已到了“国人皆曰可杀”的程度。如1920年7月15日,上海商业公司联合会等114个团体所发通电指出:“数年来国人受安福党人祸国殃民之毒害,农工商学,无日不企望国民年出数千万膏血所养之国军,起而为民除害。”(29)安福国会更是被人们视为罪恶的渊薮,哪还存一丝资产阶级议会政治的特征。及至皖系战败,安福党人失去军事靠山,鸟兽散般逃得不见踪影,但国人岂肯放过,纷纷要求根除逆党。7月末,吴佩孚上书徐世昌说:“三年来安福贼党之祸国殃民,实属罪大恶极,种种罪状,罄竹难书,如借外力以压迫国民,卖国产以图饱私囊;任用私人,把持要津;图逞党势,假名练军,此则略举其罪之重者,其余尚难细述。全国人民,恨之刺骨。今幸天诱其衷,群贼畏罪潜逃,虽经明令严缉,过案者尚属寥寥。此种元凶大憝,如无一日逮捕依法惩办,何以正国法以警将来。且祸首等之财产,尤应切实调查确数,概予查追。不然,恐其携带潜遁,异日借事生端,贻害地方。总期除恶务尽,免致恢复。”(30)
        徐世昌虽饱受安福系胁制之苦,但又与其要人有着割舍不开的关系。8月3日,徐世昌下令解散安福俱乐部。命令称:“该部实为构乱机关,已属逾越法律范围,断不能容其仍行存在。”但“除已有令拿办诸人外,其余该部党员苟非确有附乱证据者,概予免究”(31),公然对安福党人进行包庇。他还劝说曹锟等人:“此次惩罚,应以定国军祸首为范围,不应多事株连,致开互相倾轧之渐。至安福党员,多系见利盲从,须从宽大为是。”各方磋商良久,8月7日议决除前令通缉十人外,再通缉王揖唐、方枢、光云锦、康士铎、郑万瞻、臧荫松、张宣;褫夺曲同丰、陈文运、魏宗瀚,刘洵、李进才、张树元等军官官职,交陆军部惩处。而“其余该部党员,均查照前令免予深究。”(32)依此,不仅大批安福党人无罪,就连曹汝霖、陆宗舆这样罪不减于徐树铮、曾毓隽的安福健将也将逍遥法外。消息传出,舆论哗然,曹锟、张作霖也不满意。最后终以徐世昌给曹、张某种好处,曹、张则负责保全曹汝霖、陆宗舆的面子而成交。至于民众呼声,惟有不予理睬了。
        据说,“安福部查抄之后,有人见其党籍,共三万余人。以安徽人居其多数,两广人最少。现任官僚及现有差缺者,不下五百余人,并有某某著名之土匪首领亦厕其内。当局恐一经宣布,株连者众,当举而付之一炬矣”(33)。
        安福国会是安福系借以横行政坛的工具,且完全生于非法。安福系已被取缔,解散安福国会势在必然之中,直系自然坚决要求,全国各方亦强烈呼吁铲除祸根。但徐世昌本系安福国会选出,解散安福国会则会使其失去法律依据,成为非法总统,故其坚决不允,还美其名曰不愿“为解散国会之行为而为段祺瑞之第二”(34)。经其多方斡旋,几次交易,曹锟作出让步。吴佩孚虽仍然坚持,但已孤掌难鸣,尤其对顶头上司曹锟的旨意,也只有服从。8月17日,吴佩孚决定不再与闻政事,出京约集冯玉祥、李奎元等直系将领专心练兵洛阳。
        8月19日,安福国会议长李盛铎、刘恩格代表参众两院宴请曹锟和张作霖,以谢其同意不解散之恩。翌日,两院全体议员又公宴一次。对此,时论评曰:“国会议员至招伶设宴以谢曹张两使之不解散,可谓极尽国会之丑态者矣。以如此人格而尚得谓之议员,以如此议员而尚得称之为国会,宁知世间尚有羞耻事耶?”(35)
        至于内阁,8月7日徐世昌在公府召开联席会议,曹锟、张作霖、靳雲鹏、张怀芝、萨镇冰、田文烈、王怀庆、吴芨孙、郭则沄等出席,会上一致同意由靳雲罢二次组阁。8月9日,徐世昌颁发“特任靳雲鹏署国务总理”的命令,其阁员为:外交总长颜惠庆,内务总长张志潭,财政总长周自齐,陆军总长靳雲鹏兼,海军总长萨镇冰,司法总长董康,教育总长范源濂,农商总长王乃斌,交通总长叶恭绰。内阁危机总算得到解决。阁员中张属直系,王属奉系。靳、周、叶则倾向于奉系,这反映了直皖战后奉系在中央势力的增长。
        1920年9月4日,曹锟、张作霖与徐世昌、靳雲鹏等分赃完毕,同时出京赴津,旋各回保定、奉天。原先由段派安福系控制的北京政府换了头面,改由直奉两系共同控制,中国社会的半殖民地半封建性质依然如旧,人们因皖系军阀统治被推翻而一度流露的喜悦和期望,很快云消雾散。国人自民国建立后历近十年的观察中发现,依靠资产阶级议会政治,通过军阀的胜败来解决政局问题,推动社会的发展进步是根本不可能的。正如时评所说:“北京之内阁曰新内阁,其总理曰新总理,其国会曰新国会,皖直战争之崭然见头角者曰新人物,今日都中之所见所闻,几无一而不新。……然所谓新内阁总理者,仍是安福时代之内阁总理,所谓新国会者仍是安福时代之国会,所谓新人物者仍是武人,所谓新势力者仍是武人。今日都中所见所闻,实无一而不旧。离离原上草,一岁一枯荣;野火烧不尽,春风吹又生。此之谓矣。”(36嘲人们开始得出结论:“今日欲解决吾国政局,真正救中国,……决非任何军阀派的胜败所能生其直接的效果的。因彼等只知有军阀的盛衰,不知有国家的兴亡,那么如何可以靠他为吾国讲经济之策呢?今欲救中国,惟有国民自决,国民奋起自救之一途。吾望有国民资格的诸同胞,急急觉醒,急急兴起,勿再深入迷梦,信赖军阀能救国救民,那是我日夜所祈祷的。”(37)这足以表明,中国正处于巨大变动的前夜。