西藏自古即是中国领土不可分割的一部分,长期实行政教合一的统治制度。18世纪以来,清朝加强了对西藏地方的管理,不仅规定西藏的两大统治首领达赖和班禅喇嘛由皇帝册封,而且自1720年平定准噶尔叛乱后,开始派员驻扎西藏。1727年,正式设驻藏正、副大臣,分驻前后藏。1793年,清政府颁布《钦定西藏章程》,规定驻藏大臣督办西藏执政事务,地位与达赖平等,有关藏内事务“均应禀命驻藏大臣办理”。
        19世纪中叶,英国完成了对印度次大陆的入侵后,开始觊觎西藏。是时,沙俄也对西藏虎视眈眈,“以西藏据印度之巅顶,故思得藏以图印,以取建瓴之势”①。故此,英国侵藏的首要目标是确保印度的地位不受损害,使西藏成为印度与沙俄之间的缓冲地带;其次是为掠夺西藏丰富的羊毛、皮革和矿产资源,推销印度的茶叶和工业品,并通过西藏进一步向中国西部扩张。
        英国势力渗入西藏,最初是从游历和通商开始的,但遭到西藏地方当局的反对和抵抗,故而将矛头转向北京,向清政府施加压力。清政府早已被英国的炮舰政策吓倒,只求边疆太平无事,在1876年的中英《烟台条约》中,同意英人可由四川入藏至印度,或由印度入西藏,中方并“派员妥为照料”,从而为英国入侵西藏打开了通路。此后,英国得寸进尺,西藏局势愈发严重。1888年和1903—1904年,英国两次发动侵藏战争同,先后逼迫清政府签订了中英《藏印条约》 (1890)及《续约》(1893)、中英《续订藏印条约》(1906)和《通商章程》,攫取了包括开放亚东、江孜、噶大克口岸,自由通商,派驻官员,租赁房屋,领事裁判权,驻兵春丕,不准其他外国势力进入西藏等特权。同时,英国也承诺“允不占并藏境及不干涉西藏一切政治”②。
        西藏边疆出现的危机,引起了清政府的警觉。在“俄人觊觎于北,暗中诱之以利,英人窥伺于西,近且胁之以兵”③的形势下,因无力与英、俄抗争,只能希望通过在该地采取改革措施的办法来加强西藏与内地的联系。1906年,清政府任命张荫棠为查办藏事大臣,拟定《藏事善后办法》二十四条,主张在西藏练兵筹饷,革除苛政,振兴农工商业等,但未及施行即告离任。后继驻藏大臣联豫积极推行新政,设立督练公所、巡警局、电报局、学务局等新机构。与此同时,清政府任命赵尔丰为川滇边务大臣,在四川西部的藏人聚居区实行以“改土归流”为中心的改革。这些措施对于加强西藏与内地的联系,巩固祖国边疆,具有积极的意义。但这些改革中带有一定的民族歧视色彩,不仅与西藏上层封建农奴主的既得利益相矛盾,又不容易得到广大藏族人民的支持。英国则乘机利用这些矛盾,加紧分裂西藏的活动,其主要手段之一就是在西藏上层人物中扶植亲英势力,采取各种手段笼络达赖、班禅,拉拢和收买西藏官员,挑拨汉藏关系,制造和扩大汉藏矛盾。驻亚东的英国商务委员麦克唐纳承认,每当汉藏间发生矛盾时,他总是火上浇油④。随着藏印贸易的发展,产生了以伦吉夏札、边觉道吉等为首的依靠垄断羊毛贸易获取高额利润的特权阶层,他们成为亲英集团的主要人物。伦吉夏札即因专靠羊毛贸易营私舞弊而被联豫下令抄没家产。清政府在西藏的改革措施自然遭到这些特权者的强烈不满,他们除要求暂缓改革外,还煽动各地土司头人起来反对,并直接派藏军进攻川边三岩等地。在此情况下,清政府决定恢复鸦片战争后名存实亡的中央驻军西藏制度以加强控制。1910年2月12日,钟颖奉命率川军进入拉萨。在阻止川军入藏的企图失败后,十三世达赖喇嘛偕夏札等人经亚东逃到印度大吉岭,请求英国“保护”。英国如获至宝,“处处从事笼络”。英印总督明托、英国驻锡金政务官柏尔等人还多次会见达赖,并“预备馆舍,供给一切,未及两年,达赖与藏员尽为所愚,而倾向维殷矣”。清政府则宣布革去达赖尊号,下令通缉随同达赖叛逃的西藏地方高级官员。
        辛亥革命爆发后,国内政局动荡,西藏局势亦再起波澜,先是驻藏清军因欠饷而发生兵变,囚禁联豫,不久被击散,联豫称病避人布赉绷寺休养,钟颖主持藏政。继而是征讨波密的清军于撤退途中与藏军发生冲突,波及江孜、日喀则等地。翌年3月,拉萨市内的汉藏冲突亦因驻军抢掠寺院而激化,双方为此竞自开战。所有这些,都为西藏分裂势力造成了可乘之机,英国也积极插手,企图实现其把西藏从中国分裂出去的阴谋。正是在英国的怂恿和策动下,达赖十三世委派内侍达桑占东返藏发动军事叛乱。他组织了一支万余人的藏军, 自任总司令,率军向江孜和日喀则驻军进攻,并于1912年4月起围攻拉萨。在英国的“调停”下,所有清政府驻藏官员及军队均被驱逐出境。6月,达赖十三世在英军的护送下,从噶伦堡急返拉萨,宣布“独立”。在行前的欢送仪式上,英国官员公开表示:英国的愿望是“在中国维持对西藏的宗主权而不进行干涉的条件下,看到西藏内部自治,他们期望达赖喇嘛能尽其一切力量,达到目的”⑤。在英国的支持下,西藏分裂势力更为猖獗,他们不仅挑动民族仇恨,煽动要把汉人“驱逐净尽”,而且命藏军东进川边,先后攻陷江卡、盐井、理塘等地,包围了察木多、康定等地,川边未被攻陷的县城,南路只有三个县,北路尚余八个县,由此直接威胁到川、滇两省的安全⑥。1913年初,达赖还秘密派遣亲信德尔智潜赴外蒙,与库伦当局签订了所谓《蒙藏条约》,议定双方相互承认脱离中国而“独立”,互相援助⑦。这样,西藏问题就成了继外蒙问题之后,困扰北京政府的又一边疆难题。
        面对西藏的分裂局势,国内舆论沸腾,愤怒声讨英国勾结西藏上层叛乱集团的可耻行径。1912年元旦,孙中山在就职时就明确宣告西藏为中华民国领土。袁世凯任总统后,再次予以重申,并于1912年4月22日发布的大总统令中,要求“蒙藏回疆等处”“通筹谋画,以谋内政之统一”,当时决定的对藏方针是“先剿后抚”。1912年7月,川督尹昌衡亲率川军前队2 500人从成都分两路出征,南路收复了河口、理塘,北路解除了察木多和巴塘之围。与此同时,云南都督蔡锷派遣的一支军队也收复了盐井等地。到8月底,川边失陷之地已基本收复,形势趋于稳定。
        川、滇军队的胜利,使策动西藏“独立”的英国政府走到了前台,他们开始赤裸裸地干涉中国内政。还是在当年6月,英国驻华公使朱尔典在与袁世凯的会谈中,就中国迫切需要的借款问题提醒袁注意,如果川军的进兵超出一定范围,英国就“不会对中国提供任何进一步的援助”,进而又声称“西藏问题总以日后和商易为归结,倘现时用武力,或与友睦之办法必有巨碍”⑧。此后朱尔典在与袁世凯的几次会谈中,都重提中国不得派兵入藏,不得改西藏为行省,否则所有责任惟中国是问。在这些威胁一时未能奏效,川、滇军将乘胜进军西藏之时,8月17日,英国正式向中国提交照会,声明五点:(一)英国不允中国干涉西藏内政;(二)反对华官在藏擅夺行政权并不承认中国视西藏与内地各省平等;(三)英国不欲允准在西藏境内存留无限华兵; (四)以上各节先行立约,英方将承认之意施于民国;(五)暂时中藏经过印度之交通应视为断绝⑨。英国的照会不仅无视国际法准则,而且违背了1906年签订的《中英续订藏印条约》中承诺不干涉西藏一切政治的条款,是对中国内政明目张胆的干涉。9月6日,朱尔典在会见北京外交部次长颜惠庆时,又进一步威胁说,如果北京政府不令川、滇军停止西进,英国不仅不承认北京政府,而且将以武力助藏独立⑩。是时,北京政府正全力求取列强的承认和借款,故此,在英国的强硬态度下改变了立场。前此,袁世凯在与朱尔典的会谈中已承诺并无将西藏改为行省之意。8月30日,北京政府电令尹昌衡“切不可冒昧轻进,致酿交涉,摇动大局”。9月12日,再次电令尹昌衡:“该军已到察木多之队,务饬切勿过该处辖境。”(11)同时,滇军亦奉命暂缓进军,双方形成在怒江一线对峙的局面。时人评论说:“战胜川军者,非藏兵也,英使朱尔典也。”(12)
        征讨之法既行不通,北京政府只好改剿为抚,“冀以怀柔之手段,牢笼藏人”(13)。即通过与西藏地方当局直接谈判,求得西藏问题的和平解决。9月,内阁总理赵秉钧在参议院秘密会议上说明今后的对藏方针是:“不施行新制,悉依旧法”,“承认达赖之归藏,及复其封号。”保护英人在藏之生命财产(14)。10月28日,袁世凯下令正式恢复达赖封号,并命蒙藏事务局拟定了内容类似《蒙古待遇条例》的《西藏待遇条例》。12月,袁世凯致电达赖,称已令有关方面停战,希望他“亦转饬属下停战”,“所有滋事以来汉番曲直及善后一切事宜,另派专员商办”(15)。同时,北京政府新任命的护理驻藏办事长官陆兴祺和劝慰员杨芬先后到达印度,准备人藏与达赖直接谈判。
        在北京政府的努力下,西藏地方当局一度有过和解的表示。1912年底,达赖先后通过原驻藏军统帅钟颖和新疆都督袁大化向北京政府提出议和条件,主要内容是:(一)西藏人与汉人有同等之权利;(二)民国政府每年补助西藏五百万两;(三)西藏人得以西藏境内之矿山自由向外国人抵借;(四)西藏人得自由练兵,民国政府不得干涉,但承认得以我国内地军队一千五百名派驻西藏;(五)一切官制虽照民国政府之规定施行,而人才则采用西藏人。北京政府的答复是:第三条不予承认,二、四两条须说明理由,余均可答应?(16)。但由于此时英国已切断了中国经印度进藏的通道(这是当时进藏的主要通道),陆兴祺、杨芬等人滞留印度,不能前进,无法和达赖直接接触。杨芬等“迭电达赖及其噶布伦等”,“然所发函电皆为英人扣留,复密行雇人投递两次,亦为该处英人阻回”。在英国的怂恿和支持下,达赖于12月24日致电袁世凯,声称汉官兵尽退,藏自相安。西藏地方当局还作出决议:“若民国政府派兵来藏,藏人不能限止时,即请英人出面阻止,并以特别权利报酬英人。”(17)从而关闭了协商解决西藏问题的大门。
        民国初年的西藏问题,很大程度上是英国干涉中国内政的结果。是时,英国对西藏问题的基本政策,是要由中英双方交涉,规定西藏今后的政治地位。目的是“西藏虽然名义上仍可保留在中国宗主权下的自治邦的地位,但在实际上应使它处于绝对依赖印度政府(实则为英国政府——引者注)的地位,而且还应该成立一个有效机构,以便把中国和俄国都排挤出去”,从而牢牢地控制西藏。但是,袁世凯虽下令川、滇军缓进,却并不想和英国重订条约,以避免使英国对西藏的侵略合法化,因此对英国照会一直采取拖延回答的态度。英国在几次催促无效后,12月12日,其外交大臣格雷授意朱尔典,如果不承认民国政府尚未构成对中国的足够威胁,则可通知中国,除非它按照英国条件在三个月内进行谈判,否则英政府将视1906年《中英条约》为无效,并将自由地与西藏直接谈判,英国政府还准备给西藏以实际支持,建立和维护西藏的独立。朱尔典立即将此意通知北京政府外交次长颜惠庆。
        12月23日,北京政府对英国照会逐条作出正式答复,主要内容是:中国对西藏拥有全权,惟现时无意改西藏为行省,但亦不许其他一切外国干涉西藏之领土权及内政;中国于西藏为履行条约,维持治安,必须驻有军队,但非无限制;中英已两次订立关于西藏之条约,今无改订新约之必要;中国政府并无有意阻断印藏交通之事,以后更当加意保护;承认中华民国不能与西藏问题并为一谈,深望英国先各国而承认(18@。这个答复在不改西藏为行省,限制驻扎军队人数等问题上满足了英国的要求,但仍拒订新约,又使英国“十分不满意”,认为中国的答复“无法讨论”,只能以“上年八月十七日所备节略为根据,会商允洽之法”(19)。朱尔典还公然威胁外交总长陆徵祥“不订约恐办不到”(20)。此时正值“善后大借款”谈判进入关键时刻,中俄外蒙交涉也因俄蒙擅订协约而陷入困境,北京政府既不敢得罪英国,更担心英国步俄后尘,径自与西藏当局订约,只得屈服。1913年3月27日,外交部奉命通知英国驻华公使:中国准备按照8月17日英国照会中所列条件与其会商。
        尽管北京政府作出让步,但是中英西藏交涉并不顺利。在正式会谈前有关会谈方式、内容的几次讨论中,英国又节外生枝,提出让西藏代表作为独立方面与会。为此,双方进行了长时间的讨论。英方此举的目的,是认为三方会谈为达成协议的最好解决办法,“即使谈判失败,也将使我们处于一个有利的地位,和西藏人进行独立于中国人之外的谈判”。所以英国坚持三方共同会商订约,共同签字;中方则认为如此“不啻承认西藏有立约之权,而等于自立之国”。后中方作出让步,同意举行三方会谈,但西藏代表不称全权字样,而是“称为掌权员,随同商议”。关于签字方式,则主张中英、中藏分别会谈签约,或中英签约,西藏代表附签于后,并进而指出:中藏之间“有历史上之关系,有条约上之关系”,如若同意三方面以平等方式签约,则“将此种关系全行取消”,中国政府“实碍难同意”。但以上建议皆遭英方拒绝,认为三方会议的办法英国政府“势在必行,必无更改之理”(21)。8月25日,英国通知北京政府,无论中国代表与会与否,会议都将在10月6日开始。中方被迫再次让步,同意出席三方会议。值得注意的是,朱尔典在与陆徵祥的会谈中提出:“鉴于四川之设西康省,其西部纯系藏境,将来立约不能不规定藏境,明分川藏疆界。”(22)这为其后西姆拉会议中的划界问题埋下了伏笔。
        10月6日,中英藏三方会议在印度西姆拉开幕。中方代表为西藏宣抚使陈贻范、副宣抚使王海平;英方代表为英印政府外交大臣麦克马洪,另以原英驻华使馆官员罗斯为中国事务顾问;英驻锡金委员柏尔为西藏事务顾问;西藏当局代表为首席噶伦伦青夏札。会址选在印度,是英方的主意,目的在于就近控制会议进程。10月13日,举行首次工作会议。在英国的唆使下,藏方代表提出六条草案,主要内容包括:西藏独立;西藏疆域包括青海、理塘、巴塘、打箭炉等处;英藏修改《中英印藏章程》,中国不得过问;中国不得派员驻藏;中蒙各处庙宇认达赖为教主,由达赖委派喇嘛主持;所有勒收之瞻对(川西藏区地名——引者注)税款及藏人所受损失,一律缴还、赔偿等(23)。这些要求不仅要使西藏完全脱离中国,而且还就西藏疆域划了一条囊括青海和四川西部大片土地的界线,故此遭到中国代表的强烈反对。11月1日,中国代表提出驳复条款七条,主要内容是:西藏为中国领土之一部分;中国可派驻藏长官及卫队二千六百人驻扎西藏;西藏于外交及军政事宜均应听受中央政府指示而后行,不得私与外国订约;通商条款之修改应由中英双方商议;中藏边界以当拉岭、江达等处划分;西藏允诺释放因向汉之故而被监禁的西藏人民,给还被封产业;中蒙各处庙宇由达赖委派喇嘛主持事可以商议等(24),目的在维持晚清原状。由上可见,双方方案悬殊很大,尤其在西藏划界问题上差距更远,遂由英国代表出面请双方代表举行非正式会议进行谈判,但迟迟没有结果。1914年1月12日,中、藏各自提出正式意见书,内容大略同前,请英方审查。这样,本是西藏问题祸首的英国,反而变成了中国内部问题的仲裁人。麦克马洪主持会议,名为“调停”,实际上处处干着有损中国主权的勾当。是时,中俄关于外蒙问题的声明文件已经发表,麦克马洪从沙俄的行动中得到“启示”,向英国政府建议,仿效沙俄区分内外蒙的办法,将西藏一分为二,以此解决西藏的划界问题,得到英国政府的批准。
        1914年2月17日,麦克马洪抛出了将西藏分为内藏和外藏的主张,将西藏、青海、西康及甘肃、四川、云南的藏区统称为西藏,其中金沙江以西地区为“外藏”,中国“承认外西藏业已成立的自治权”;以东地区为“内藏”,由“中藏共管”,“中国于内西藏仍有若干权利”(25)。3月11日,麦克马洪正式提出英方调停约稿11条,主要内容是:中国对西藏拥有宗主权并承认外藏有自治权,所有外藏内政由拉萨政府管理,中英均不干涉,中国不改西藏为行省,西藏不派代表出席中国议院或类似之团体,英国不并据西藏或西藏之任何部分;中国于西藏不派军队,不驻文武官员,并不办殖民之事,中国驻藏代表的卫队不得逾百人,英国也不在西藏派驻文武官员,除商务委员卫队外不派军队,不办殖民之事;废除1893年、1908年的《中英印藏通商章程》;英国商务委员在必要时可随时携带卫队前往拉萨;西藏在内藏享有选派寺僧、保持关系宗教事权、委任地方官、征收租税等权利;所有西藏划界以及内、外藏划界以附图为准;中国赔偿西藏人损失424 840卢比等(26)。该方案表面上承认了中国对西藏的宗主权,但实际上却是让西藏以自治为名,行独立之实。而这种所谓“独立”,无非是欲使西藏成为英国控制的殖民地。
        北京政府接此方案后,鉴于已有外蒙的成例可循,没有表示过多的异议,只提出两点,其一,是西藏在中国议院不得有代表的条款不能接受;其二,是英藏签署通商章程须经中国同意,而对划界一事,坚持不同意英方的主张。北京政府最初主张以江达为川藏界,当达岭为青藏界,因为这是晚清时赵尔丰经营川边所达到的最远地界。由于英方的反对,中国一让再让,由江达退至丹达,再退至怒江,最后提出:当达岭以北青海地方及巴塘、理塘等地仍归中国完全治理,怒江以东及德格、瞻对、察木多、三十九族等地划为特别区域,不再添设郡县,维持达赖喇嘛向有之利益,怒江以西由西藏自治。但英国自恃强权,依然固执不让。4月27日,三方再次会议,英方拿出文字基本照旧的最后修正案,仅在条约附图上将白康普陀岭、阿美马顷岭东北之地划归青海。英藏代表先行签字后,英方威胁中国代表说:如“不于今日画行,则约稿中之第二、第四两款(即承认中国对藏有宗主权及代表驻藏的条款——引者注)全行删去,即与西藏订约,不再与贵员商议”(27)。在此情况下,中国代表陈贻范被迫在条约上草签,但同时声明:“画行与签押,当截断分为两事,签押一层,必须奉有训令而后可。”(28)4月28日,北京政府接获陈贻范草签的报告后亦立即去电声明:“执事受迫画行,政府不能承认,应即声明取消。”(29)29日,又通知中国驻英公使刘玉麟:“陈使为势所迫,以个人不正式之画行,本政府不能承认。仍希根据前电,向英政府交涉,请其电英员按照中政府业经让步办法,接续磋议为要。”(30)北京政府之所以在划界问题上不肯轻易让步,是因为西藏问题尚不同于外蒙,主要是民初川、滇军队的西征,使中国在藏边有了一块根基,“西姆拉草约”划归内藏的相当区域,也都驻有中国军队,即使有英国的支持,藏方一时还无力占领这些地方。
        此后,中英间改由袁世凯和朱尔典在北京直接交涉。6月13日,袁世凯提出内外藏划界方案,关于内藏界线,主张自东经86°、北纬36°起循昆仑山脉东行至白康普陀岭;南行循阿美乌顷岭向东南斜行至打箭炉,近北纬34°西折至巴塘之宁静山;沿金沙江南下,向西南斜行门工,复沿怒江下游,上至当拉岭;西行至东经86°、北纬36°即昆仑山麓止。关于外藏界线,应自门工起,沿怒江下游,上至当拉岭,北行至东经86°、北纬36°即昆仑山麓止,此线以西为外藏自治范围之地。但朱尔典认为这个方案与“西姆拉草约”所划内外藏界线相差甚远,不予承认。6月25日,朱尔典照会北京政府,再次威胁中国:“除非该协约于本月底前签字,本政府将自由地单独与西藏签约。在此情况下,中国当然将失去所有三方协约内载的特权与利益,包括对它的宗主权的承认。驻藏大臣之返藏亦将无限期推迟。本政府并将尽其所能协助西藏抵抗中国侵略。”此后,中方虽然在划界问题上又作了若干让步,但由于英方顽固坚持“西姆拉草约”原案,致使谈判毫无进展。
        7月2日,英方代表通知中方代表将于次日签约,除重复以前的威胁外,为了诱使中方签约,他还故弄玄虚地告诉陈贻范:“明日会议有图两份:一为旧图,一将昆仑山以北之境,划归中国……不再有内藏之名,如中、英、藏三面签押,则签此新图。如仅英、藏两方签押,则签四月二十七日之图。”(31)陈则奉命拒签。7月3日,英、藏代表私行签订了所谓的《西姆拉条约》。陈贻范当即严正声明:“凡英藏本日或他日所签之约,或类似之文件,中国政府一概不能承认。”(32)7月6日,北京政府又照会朱尔典,并通过中国驻英公使刘玉麟向英国政府声明:“中国政府不能擅让领土,致不能同意签押,并不能承认中国未经承诺之英藏所签之约或类似之文牍。”(33)
        所谓的《西姆拉条约》正文共11款,基本上类同于3月11日的英国“调停约稿”,另附交换文书七款及声明一件。交换文书一面承认西藏为中国领土,达赖喇嘛由中国政府册封;另一方面又规定外藏官员由西藏当局任免,外藏不派代表出席中国国会及其类似机关,使西藏实际上居于“独立”地位。其声明书则认定:“只要中国拒绝在上述条约签字,中国将被排除享受由于该条约所生的一切权利。”(34)《西姆拉条约》虽由英藏双方签署,但中国政府从未承认,西藏当局作为中国的地方政府,也根本无权与外国私自订约。因此,《西姆拉条约》完全是非法的,对中国没有任何约束力。相反,却作为英国侵略中国,阴谋分裂中国的铁证载于史册。
        西姆拉会议期间,英、藏代表还于7月3日签订了新的《印藏通商章程》,内容包括英国可在西藏全境租赁土地、兴修建筑、自由贸易、架设电线、会同审判等11条。这个章程未经中国政府认可,其根据又是非法的《西姆拉条约》,因此同样不具有法律效力。西姆拉会议从未讨论过中印边界问题,但同年3月24、 25日,英国代表麦克马洪与西藏代表夏札在德里用秘密换文的方式,划定了西藏东南与印度的边界线即所谓的“麦克马洪线”,将西藏东南门隅、洛隅、察隅地区约九万余平方公里的土地划入了印度。当时北京政府即不知此事,当然也无须承认,以后的历届中国政府也从未予以承认,因而这是一条完全非法的无效的边界线。
        西姆拉会议由于中国政府拒绝在条约上签字而收场。此后,中英西藏交涉一度停顿。1915年5月,中日“二十一条”交涉结案,袁世凯为了尽快实现帝制,换取列强的支持,便想了结中英西藏搁案。6月,他命外交部与英国驻华公使重起交涉。28日,外交部参事顾维钧与朱尔典晤谈,中方要求将西藏为中国领土及中国在西藏自治区域有宗主权列入条约正文,中国可同意将察木多划入西藏自治区,现驻中国军队年内撤退,察木多、江孜、扎什伦布、亚东、噶大克开为商埠,中国设佐理员,其职位及护卫队与英国商务委员会同。英方则认为《西姆拉条约》虽可略改,全题不可另议。为此,袁世凯命外交部提出了最后让步案,主要内容是:打箭炉、巴塘、裹塘各土司所属土地归四川省治理;察木多、八宿、类鸟斋各呼图克图及三十九族土司所属土地划入外藏;昆仑山以南、当拉岭、三十九族察木多德格土司以北,及青海南部之地划入内藏,内藏改名康藏;云南、新疆省界依如旧约等。但英方接此方案后,一直未予答复。此后由于袁世凯帝制自为,全国政局再起动荡,西藏问题遂长期成为悬案。