1914年6月28日,在塞尔维亚首府萨拉热窝发生的枪杀奥国皇太子斐迪南事件,成为第一次世界大战爆发的导火线。至8月初,欧洲主要列强国家都卷入了战争的漩涡。以德、奥为首的同盟国集团和英、法、俄为首的协约国集团在欧洲相互厮杀,暂时无暇顾及远东,从而使得列强侵华形势发生了重大的变化。日本大隈内阁认为这是推行大陆政策的“天祐良机”,遂以英日同盟为幌子,通过对德宣战,夺取德国在华势力范围——山东。
        大战爆发后,北京政府深恐战火波及中国。8月6日,袁世凯颁布大总统令,声明“欲维持远东之平和与我国所享受之安宁幸福,对于此次欧洲各国战事,决意严守中立”;并严令所有各省及沿边地方军政民政长官遵守中立条规,严密防范,加意保卫各国使馆和通商口岸等处各国人民财产教堂等。同一天,北京政府公布《局外中立条规》,共24条,规定:各交战国在中国领土领海内不得有占据及交战行为,凡中国海陆各处均不得倚之为根据地,以攻敌人;各交战国之军队军器及辎重品,均不得由中国领土领海经过;各国在北京的使馆卫队、北京至山海关留驻兵队以及留驻中国各处兵队不得干涉此次变局之事等①。同时又向美国、日本建议,由中、日、美三国联合劝告欧战各国限制战区,勿及远东,但遭到日本的反对。为了达到出兵山东的目的, 日本正在积极与英、俄交涉。战争之初,英国曾对于日本参战表示担忧,害怕影响远东和平和它的商业利益。日本依据英日同盟曾两次对英提出“愿意帮助英国对德作战”,均遭拒绝。英国向日本说明:如果威海卫和香港等地受到德国攻击,将要求日本援助,否则将尽力避免日本卷入战争。沙俄为了确保它在中国的既得利益,认为没有必要尽力维持同日本的“亲善”关系,不反对日本参战,但也担心日本在远东“自由行动”会损害它的利益,曾向英、法表示,将来可由英、法、日三国分割德国的殖民地,而不赞成日本独占胶州湾。美国虽主张维持远东现状,对日本抱有戒心,却并不愿为了中国的利益而与日本闹翻。在此情况下, 日本为了解除各国疑虑,主动与英、俄达成谅解:英、俄在华权利,日本按约尽力保护;英、俄利权无关之中国各地,任日本自由行动,不加干涉。英国在8月4日对德作战后发现,在军事上摧毁德国的亚洲舰队和占领德国在太平洋上岛屿非常必要,遂转而赞成日本参战。8月8日, 日本海军已出现于青岛海面。
        是时,德国在青岛驻军仅五六千人,自知无力抵抗日本,其驻华使馆参赞马尔参曾与北京外交部非正式讨论,试图将胶州湾直接归还中国,遭到日本的阻挠和威胁。日本驻华代理公使小幡闻讯后致函北京政府外交部称:“中国议收回胶湾,此事不向英日咨,直接与德商,必生出日后重大危险。”同时警告中国“速即停止以上之进行”②。软弱的北京政府只得非正式地向英国征询由德国直接向中国退还胶州湾的可能性,英国驻华公使回答:“他的政府现在不能承认这样一个转移。”北京政府再次求助于美国,希望“美国能促成退还租借地”,建议“美国可以向英、德两国提出这个意图,为了避免战争,德国在胶州的权利可先让与美国,再由美国立刻转移给中国”。美国国务卿立即答复提出这一请求的北京政府代表、交通总长梁敦彦说:“不能听从他的要求。”“这样的办法只能激起战争,而不会避免战争。”③
        英、美的态度使日本更加有恃无恐,8月15日,日本政府向德国发出最后通牒:德国在中、日两国海面上的军舰即时撤退或解除武装;德国政府在9月15日前将胶州湾租借地无条件交付日本官宪,以备将来交还中国,限8月23日正午前答复。同日,日本向英、美等国声明:日本目前采取的行动,不是基于任何自私的目的,而是严格履行英日同盟的行动;日本并不追求在中国扩大领土或私利,还将谨慎地尊重中国的一切权利;如果中国发生内乱,日本与英国将合作维持秩序,希望得到美国的合作④。8月19日,美国复函日本,对日德的是非曲直不表示任何意见,仅依据1908年的《罗脱—高平协议》声明,各国应确保中国领土完整及机会均等主义,将来应将胶州湾归还中国,日本派兵至中国应与美国取得协议。前此,英国于17日也将英日商定的战区限制自行宣布,说明日本的军事行动不超出中国海以西之亚洲海岸,除东亚大陆的德国占领地外,不侵犯任何外国领土⑤。
        德国对日本的最后通牒并不理睬,日本乃于8月23日正式对德宣战。日本海军旋即封锁了青岛港口,与英军一起向德军发动攻击,同时还秘密要求中国于黄河以南划出中立外区域,以便日军登陆。北京政府外交部答称:“黄河以南,几包括山东全省,一有此议,必致中外惊疑,万不能应允。”8月25日,又致电驻日公使与日本政府交涉,表示“日德构兵,系为还我胶澳,我苟可暗中给以行军方便,无不为力”。同时要求日军缩小战区范围,登陆后“行军路线宜限在潍县以东平度一带离华军较远地点,胶济路由中国尽力保全”。为了显示对日本的“好意”,北京政府外交部还声明日军登岸后,中国军队不抵抗,只提出“抗议”,并表示“临时发生之事,如先与我商,苟可通融,无不竭力”⑥。尽管袁世凯如此妥协退让,但日本却蛮横无理。9月2日,日军第二十八师团二千余人在山东龙口登陆,强占电报局和附近村镇,断绝交通,勒派车辆差役,伤毙人命。龙口日军司令部还张贴告示,公开宣称:“凡行于交战地内人民,与日军尽力,如违拿罚”等。致使日军到达之处,居民闻风逃散,商店一律闭歇,“即日俄战争时亦未见有此等行为。”9月3日,又有3 000日军登陆。
        9月3日,北京政府照会各国公使,声明参照1904年日俄战争先例,“在龙口、莱州及接连胶州湾附近各地方,确实为各交战国军队必须行用至少之地点,本政府不负完全中立之责任。此外各处仍悉照业经公布之中立条规完全施行。但以上所指各地方内所有领土行政权及官民之身命财产,各交战国仍须尊重”⑦。日本对此置若罔闻,9月10日侵占平度,包围县署,勒索供给,并对中国人民宣示五条斩律,其中一条规定:“如有一人反抗,该村人民尽处斩刑。”⑧公然将中国人视为被征服者。9月17日,日军攻占胶州火车站,将中国警察尽行驱逐。26日,日军无视中国所划之交战区,突然侵占潍县车站。是日,北京政府外交部照会日本驻华公使,抗议日军此举,并指出:“胶澳在东,潍县在西,非行军必经之路,前经声明潍县不在战区之内,已经贵政府同意”,要求日军立即从该车站撤退。但日本驻华公使日置益却恃强诡辩,称胶济路系德国产业,开战前后,德人运输机械,行动自由,中国政府不能禁阻。今潍县以东划人交战区域,德人独管理潍西一段,实与日军有碍。主张“划清权限, 日兵按站占领,管理营业,俟战后问题解决,必当全行撤退”。日本外相加藤高明也对中国驻日公使陆宗舆表示:日军不仅占领潍县,对胶济全线均将如此行动,要求中国军队撤离,否则发生冲突,日本将认为中国协助德国。北京政府再次提出抗议,申明胶济铁路系华德商办,按国际公法,“交战国官产在中立国领土,其他交战国尚不能侵犯,况中德商办产业,安得占据?”同时指出,日军此举显然“违反协商,侵犯中立,破坏公法”。日本仍然狡辩,同时日军继续西进。10月5日占领青州,翌日侵占济南车站,将胶济全线置于日军的控制之下。在此期间,北京政府多次抗议,日本政府始终充耳不闻,袁世凯无心进行军事抵抗,只是为避免与日本发生冲突,秘密命令沿线中国驻军撤退。
        10月30日,日军向青岛发起攻击,德军不敌,于11月7日投降。至此,德国在中国的势力范围全部被日本攫取。日本以战胜国自居,对青岛和胶济铁路进行军事统治,拒不撤兵。1915年1月7日,北京政府照会英、日两国驻华公使,声明战事已终,取消中立区域,“所有前此本国划出该区域之军队,如有留在,一律撤退,以符尊重中国中立之意。”然而日本竟指责中国的声明“独断不当”,不予承认,“日本军队之行动施设于必要存留期间,依然存续,不能因此通告受何等之影响,亦不能同此而受拘束。”⑩北京政府于1月16日再次照会日本政府,要求日军撤退。日本政府理屈词穷,不再答复。两日后,即抛出了酝酿已久的侵华计划“二十一条”。日本企图以山东撤军问题与强迫北京政府接受“二十一条”相联系,进一步扩张在中国的侵略势力。
        日本大隈内阁此时提出对华“二十一条”,是其长期推行侵华政策的必然结果。早在明治时期,日本即确定了灭亡中国的大陆政策,此后经甲午战争和日俄战争,不断实施与推进。日俄战争后,俄国向日本转让了在中国南满的权益,日本迫使清政府承认了这种转让,从而一举扩大了它在中国东北的侵略势力。1908年9月,日本在《对外方针政策决定》中,确定了日本在满洲的“特殊地位”(11)。 1911年10月,日本政府再次确定对华政策时,进一步提出要确立在“中国本部”的优势地位(12)。1913年,日本外务省政务局长阿部守太郎起草的《对华外交政策纲领》则将这种侵华政策更加具体化,提出:“关东州(即辽东半岛)租借地,是我国对满蒙方面利权的根底活动的重点,……不能预期到现行期限完了便放弃它”;“南满洲铁路,是帝国在满洲进而在内蒙古利权的根本源流。故,对其本线的全部经营,必须以永远把握的决心,在适当的时机重新延长或更新这一权利,努力支持和发展我之地位。”进而又称:“必须在各省推进邦人的和平活动,扶植利益,谋求开拓市场。特别是华中及华南,人口稠密,物资丰富,因而列强竞争激烈,要谨慎周到地推进我之步伐,巩固地盘”;“福建和我台湾(当时被日割占)的关系,更是不容他国觊觎”(13)。这个纲领,实际上已粗略地勾画出了“二十一条”的轮廓。
        第一次世界大战爆发后,日本认为是打破列强在华均势,扩张在华侵略势力的好机会。1914年8月,日本政府在参战的讨论会上,就决定以归还青岛作为解决满蒙悬案的交换条件。所谓满蒙悬案,是日本自清末以来在中国东北南部和蒙古东部地区无视中国主权,不断扩张侵略势力而故意制造出来的。日本民间的右翼浪人、军部、元老也都认为应乘欧战之机扩大日本在华势力,否则一旦欧战结束,有欧美列强掣肘,日本将失去主动机会。所以欧战爆发后,他们纷纷将各种对华政策的意见书递交到外务省。9、10月间,右翼浪人团体中势力最强的黑龙会抛出《对支那问题意见书》(即《黑龙会备忘录》),主张为“使中国自动依赖日本”,应不择手段与中国成立秘密防御同盟,该同盟应以日本出兵协助中国,在南满及内蒙享有特殊地位,取代德国在山东享有一切权利,租借福建沿海战略港口,“帮助”中国“改编”军队、“建立兵工厂”、“训练海军”、“改革财政”、“派遣教育顾问”,监督中国与其他国家订立贷款、租借及割让领土的协定,日本应向中国提出“在南满洲及东部蒙古的优越权,将其统治权委任于日本”,还要求铁路建筑权和矿山开采权等等,企图借此机会一举确立东亚霸权,这已大致提出了“二十一条”的基本内容。
        日本外务省也是紧锣密鼓,积极进行种种侵华的研究与酝酿。8月26日,新任驻华公使日置益即向外务大臣加藤高明建议,以归还胶州湾和驱逐在日本国内及日本租界内的中国革命党人出境为条件,提出对华交涉要求:延长旅顺租借地和满铁、安奉铁路期限;改善南满洲和东部内蒙古的军政与内政;日本人在南满洲和东部内蒙古有居住和营业自由,中国政府须提供便利;修筑九江、武昌间以及南昌、抚州、光泽间,福州、厦门间,福州、三都澳间的铁路,以及南昌、厦门线和南昌、杭州线相连接的铁路,日本享有优先借款权等。翌日,加藤外相复电称:“对所呈报的意见,大体没有异议”,但“未免时机过早”,“目前应暂时观察形势的发展”(14)。11月初,日军侵占青岛,加藤认为交涉的适当时机已经到来,乃于11月11日将《对华交涉训令提案》提交内阁会议讨论通过,12月2日奏请天皇批准,随即召日置益回国述职,令其办理,并对“二十一条”提出的理由和日方的立场逐条作了说明。《训令》明确指出:“二十一条”内第一至四号内容为“绝对必要的”,日本政府“具有无论如何也要将他贯彻下去的坚强决心”;第五号内容则系“劝告中国实行的事项”,“亦应尽最大努力使我方的希望得以实现”。为迫使北京政府接受日方要求,“训令”还规定了交涉时可给予中国的“引诱”条件和“威压”条件。前者包括“在一定条件下,将胶州湾归还中国”;“保证袁大总统及其政府之安全”;“严格取缔在日本及其保护下之革命党员、宗社党员、留学生及不法日本商民及浪人”;“奏请给袁大总统及其政府各部部长授勋”等四项。后者包括“将出征山东之军队留驻现地,显示我国威力,以使其感到我方之军事威胁”,“煽动革命党和宗社党,显示颠覆袁总统之气势,以威胁之”等。但日置益认为“各项引诱条件其效力极其薄弱”,而威压条件“在实行上均会遇到极为困难景况”,进而提出留驻山东日军,必要时可占领津浦路北段;在谈判时煽惑革命党及宗社党“造成反抗局势”;利用北京政府的财政困难,以支付预付金及借款等方式,“接济袁政府燃眉之急”;拟用一二百万之金钱收买袁世凯左右人物;操纵新闻及其他方面等(15)。 12月15日,日置益回到北京后,即秘密着手从事交涉准备。
        1915年1月18日下午3时,日置益偕参赞小幡、书记官高尾在曹汝霖的安排下,于怀仁堂晋见袁世凯,当面递交日文“二十一条”,并逐条说明主旨及日本的立场。他还威胁说:“日本人咸疑袁总统一向反对日本”,“日本舆论激昂,民间有人士倡援助革命党推翻袁政府之议”,“今次如能承允所提条款,则可证明日华亲善, 日本政府对袁总统亦可遇事相助”,“中国政府万一迁延迟疑,恐将发生不虞的事态”,“万一今后内阁更迭,新阁所提条款必将比今次更进一层”;最后要求袁世凯“绝对保密,尽速答复”(16)。两日后,日置益又将另一份条款,附有翻译汉文,递交北京政府外交部,作为正式交涉的根据。
        “二十一条”共分五号,主要内容是:
        第一号,关于山东省四款:一、 日本政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国政府享有一切权力利益让与等项处分,中国政府概行承认;二、凡山东省内并沿海一带土地及各岛屿,无论以何名目,概不让与或租借与他国;三、日本建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路;四、中国政府从速自开山东省内各主要城市作为商埠。
        第二号,关于日本在南满、东蒙权益七款:一、两订约国互相约定,将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限,均展至九十九年为期;二、日本臣民在南满洲及东部内蒙古营造商工业应用房厂,或为耕作,可得其须要土地之租借权和所有权;三、日本臣民得在南满洲及东部内蒙古任便居住往来,并经营商工业各项生意;四、中国政府允将南满洲及东部内蒙古各矿开采权,许与日本臣民;五、中国政府如准许他国在南满洲及东部蒙古建造铁路或以该地区课税作抵押他国借款时,应先经日本政府同意而后办理;六、如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习,必须先向日本商议;七、中国政府允将吉长铁路管理经营事宜委任日本政府,其年限自本约画押之日起,以九十九年为限。
        第三号,关于汉冶萍公司二款:一、俟将来机会相当,将汉冶萍公司作为两国合办事业,未经日本政府之同意,所有该公司一切权力产业,中国政府不得自行处分,亦不得使该公司任意处分;二、所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山,如未经该公司同意,一概不准该公司以外之人开采。
        第四号,关于“切实保全中国领土”一款:中国政府允准,所有中国沿岸港湾及岛屿,概不让与或租与他国。
        第五号,关于“日本愿望”七款:一、在中国中央政府,须聘用有力之日本人充当政治、财政、军事等项顾问;二、所有在中国内地所设日本医院、寺院、学校等,概允其土地所有权;三、须将必要地方之警察作为中日合办,或在此等地方之警察署内须聘用多数日本人,以资全面筹划改良中国警察机关;四、由日本采办一定数量之军械(譬如在中国政府所需军械之半数以上),或在中国设立日中合办之军械厂,聘用日本技师,并采买日本材料;五、允将接连武昌与九江、南昌之铁路,及南昌至杭州、南昌至潮州各铁路之建筑权,许与日本国;六、福建省内筹办铁路、开矿及整顿海口(船厂在内),如需外国资本时,先向日本协商;七、允认日本人在中国有布教之权(17)。
        以上诸条涉及政治、经济、军事、文化各方面,严重损害了中国的主权,充分暴露了日本欲将中国沦为其保护国的罪恶目的。袁世凯听完日置益的陈述后“殊为失望”,但未敢断然拒绝,只是说“本件应与外交总长会商”。另据其秘书夏寿田云:“日置益辞出后,项城极怒,当即疾声令余,所有关于帝制之事一概停止。”(18)当晚,袁世凯召开会议,讨论应对的方法。出席者有外交总长孙宝琦、次长曹汝霖、税务督办梁士诒、国务卿徐世昌、陆军总长段祺瑞等。次日至21日又连续开会,政事堂左丞杨士琦、右丞钱能训诸人也参加进来。综合会议讨论意见,大略为:一、探求日本政府真意何在,为决定对策的最重要基础;二、日本虽要求对条款内容绝对保密,但早晚终不免泄露,一旦外泄,内政上恐引起困难。再者日本提出如此重大要求,当已与第三国有所默契,真相未明以前,外泄更虞召速祸;三、日本所提条款,其苛刻程度,几可与当年对待朝鲜比拟。今形势既难完全拒绝,如何使关系主权各项,避免与议。基于此种意见,袁世凯决定延宕时间,尽速试探日本真意,并预作了一些部署(19@,主要有:一、让孙宝琦称病辞职,派陆徵祥接任外交总长,以新外长须对案件加以研究为借口拖延时间。二、袁于1月19日召见其日本军事顾问坂西利八郎,有意表示愤慨地说:“日本竟以亡国奴视中国,中国绝不作高丽第二。”借以试探日本的态度。坂西立即报告日置益。同日,曹汝霖赴日使馆与日置益晤谈,表示“二十一条”“真令人感到难以承受”。日则说:此次要求各款,均经日本政府深思熟虑,有坚强决心,以期必成(20)。三、派日本顾问有贺长雄回国活动,企图利用日本元老派与现政府当权者在对华政策上的不一致,改变日本在某些问题上的强硬态度。四、利用中外报界透露日本要求内容,用以鼓动舆论,向日本方面施加压力。同时密电冯国璋联合十九省将军发表通电,表示拒绝日本要求,不惜一战,以增强自己谈判的力量。五、争取国际上的外交支持,派顾维钧和美、英驻华使馆保持密切接触,不断向美、英驻华使节通报交涉情况,企图利用列强的干涉迫使日本作出让步。
        日本提出“二十一条”的消息一经透露,立即激起全国各阶层人民的无比愤怒,痛斥日本的强盗行径,号召人民奋起自救的呼声响彻全国,反日爱国团如雨后春笋般出现,抵制日货运动也勃然兴起。在日本的要挟下,袁世凯一再下令禁止抵制日货,但反日爱国运动冲破重重阻力,声势越来越大,“二十一条”交涉的正式谈判,就是在举国一致反对的声浪中开始的。
        中日交涉会议完全采取秘密的形式,自2月2日起,每周举行二三次,至4月26日,共有二十五次之多。日方代表为驻华公使日置益、参赞小幡酉吉、书记官高尾亨;中方代表为外交总长陆徵祥、次长曹汝霖、秘书施履本,实际交涉事宜均由袁世凯亲自主持。交涉一开始,日置益即蛮横地提出:日本政府只要对某号某条表示“是否同意”,并说日本国内议论纷纷,“有主张吞并满洲者,有主张分割中国者”,而日本政府则对“二十一条”认为稳妥(21)。对北京政府进行赤裸裸的威胁。袁世凯鉴于全国人民反日情绪高涨,不敢完全屈服,遂主张逐条审议,并于2月9日提出第一次修正案,对“二十一条”要求的第一、二、三号作了若干修改,对第四号则主张由“中国政府自行宣言”,对第五号表示“碍难商议”。日方却“坚称非将第五号同议不可”,致使会议暂告停顿。同时,日本政府以换防为名,增派军队到大连、青岛及塘沽等地,制造紧张空气,以武力支持日置益在北京的交涉。
        袁世凯在全国反对“二十一条”交涉舆论的压力下,既“不敢轻言让步,自丧国权”,又不敢得罪日方“加速危机”,只得请有贺长雄拜会日本政府要人及元老,“奔走说情”;同时披露“二十一条”内容于国际舆论,企图利用美、英等国来牵制日本。原来, 日本在提出“二十一条”时,仅将一至四号内容通知美、英、俄、法等国,故意隐瞒了第五号内容。二十一条全文为中外所知后,欧美列强对日本损害他们在华的侵略权益一致不满,纷纷予以抨击。日本政府见阴谋暴露,事态严重,只好表示可以“减轻要求”,同意将第五号内容暂予搁置,而与中方恢复谈判。3月8日,第七次会议后,日置益又在访晤曹汝霖时恫吓说:“若于数日内无满意之承认,恐生不测之事。”(22)3月17日,日置益在安定门坠马伤足,不能行动,本应停止谈判或另换代表,却要挟中方代表去日本驻华使馆谈判。袁世凯惟恐谈判破裂,竟不顾民族尊严,惟命是从,指使陆徵祥、曹汝霖到日置益床前设桌会谈。尽管北京政府一再退让,但仍不能满足日本的奢望。
        4月26日,日方提出《最后修正案》共二十四条,内容与原要求大致相同,仅将若干条文改用换文方式,表面上似乎减轻了严重性,实质上依然如故,同时扬言“系最后修正,务请同意”,并称中方如全体同意,日本亦“以交还胶澳预为声明”。北京政府认为该修正案“比较初次提案,固有部分让步”,但仍有一些条款“与中国主权、其他列强之条约上权利以及机会均等主义均相抵触”,特别是第五号各款仍包含在该修正案中,仅将若干条文改为换文或中方自行声明之形式,表示不能接受(23)。据此,北京政府又作成修正案,于5月1日提交日置益,并“解释中国难复行退让之苦衷”(24)。日置益反责北京政府没有诚意,不惜以最后手段相迫。5月6日,北京政府“决定再让步方针”,以挽危机,但日本政府却下达了动员令,宣布关东实行戒严,山东、奉天日军已为作战之预备,舰队游弋渤海,日商纷纷回国。5月7日下午3时,日置益将最后通牒及附件“觉书解释”送交北京政府,宣称除第五号各项允许以后再行协商外,限四十八小时完全应允,否则“将执认为必要之手段”(25),大有战事一触即发之势。
        在对日交涉的过程中,袁世凯始终对欧美列强抱有幻想,希望他们从中干预日本在华的扩张,但这种幻想很快就被击得粉碎。英国虽然不满日本的行动,但见其取消了在长江流域内修筑铁路的要求以后,立即改变了态度。5月8日,英国驻华公使朱尔典约见陆徵祥,称“日本因各国忙于欧战,不遑东顾,提出最后通牒,意在挑衅,并非恫吓”;“设若开衅,不堪设想,我与袁总统是三十年老友,不愿见他遭此厄运,目前只能暂时忍辱”;并说:“我这次与贵总长会晤,不比寻常会晤,贵总长若不与我以确实答复,我不告辞。”当陆回答:政府“若不照贵使之忠告,我必以去就力争”,朱方离去(26)。美国只是在5月6日发表声明,“劝告”中日双方“继续以忍耐之精神,不以武力相见”。13日又发表声明:“凡关于损害美国之条约权利及旅华美国人民权利”,美国政府“决不承认”(27)。俄国驻华公使则劝告北京政府“立即无条件接受日本的最后通牒”。在此形势下,袁世凯于5月8日召集会议,决定对日屈服。是日,出席会议的有黎元洪、徐世昌、杨士琦、钱能训、梁士诒及各部总长,讨论中大都迎合袁之旨意,惟段祺瑞主张动员军队,对日示以强硬。袁止之,并说:“我国国力未充,目前尚难以兵戎相见”,权衡利害,不能不接受日本通牒(28)。事后,陆徵祥曾在参政院解释政府被迫屈服的“苦衷”:“南满山东, 日本已长驱直入,屯驻大军,我之实力,尚未充足。且南满方面,日人树植势力范围,已非一日,喧宾夺主,十余年于兹矣。按事实论,南满权利早已所存无几,值此积弱之时,而求复已失之权利,其势有所不能。迨一经决裂,必无幸胜。战后之损失,恐较之现在所要求,重加倍蓰。而大局糜烂,生灵涂炭,更有不堪设想者。在京友邦驻使,亦多来部规劝。既与中国主权内政无损,不可过为坚执。政府反复讨论,不得不内顾国势,外察舆情,熟审利害,以为趋避。”(29)这虽为辩解之词,但却也反映了日本侵华形势的严峻和北京政府面临的困境。
        5月9日,陆徵祥、曹汝霖奉命前往日本使馆递交复文,对日本4月26日提出之修正案,除第五号中各项容日后协商外,“即行允诺”,并表示“中日所有悬案就此解决,俾两国亲善益加巩固(30)。同一天,顾维钧建议由政府发表一份详细声明,说明整个谈判过程中中国政府所持立场以及被迫签订条约的情况。他认为在“和平时期,一个国家默然接受提出特殊要求有损国家主权的最后通牒,这是很不寻常的。必须给后世的历史学家留下记录,说明中国如何进行谈判,怎样谈判,中国拒绝无法接受的要求的理由是什么”,得到了袁世凯的批准(31)。5月13日,北京外交部发表长篇声明,向各国说明中日交涉之始末,这个声明成为日后巴黎和会特别是华盛顿会议重新讨论山东问题时,有利于中国的依据之一。5月25日,陆徵祥与日置益在北京签署了所谓“中日民四条约”,包括《关于山东省条约》、《关于南满洲及东部内蒙古开埠、南满洲开矿、南满洲东部内蒙古铁路税课、南满洲聘用顾问、南满洲商租解释、南满洲东部内蒙古接洽警察法令课税、南满洲东部内蒙古条约第二条至第五条延期实行、汉冶萍事项、福建问题、交还胶澳等十三件换文,还有袁世凯13日颁发的“嗣后中国所有沿海港湾口岸岛屿,无论何国,概不允租借或让与”的大总统申令。总之,除第五号外,原“二十一条”的大部分内容都包括在内。
        袁世凯接受最后通牒的消息传出后,举国哗然,群情激愤,一致认为是奇耻大辱。孙中山愤怒地谴责袁世凯的卖国行径,并提出不推翻袁世凯的统治,就不能求得民族独立。各城市的爱国团体纷纷集会,示威游行,拒不承认“二十一条”,誓雪国耻。全国教育联合会决定,各学校每年以5月9日为“国耻纪念日”。人们还要求惩办卖国贼,杀曹汝霖以谢天下,迫使陆徵祥和曹汝霖通电辞职。袁世凯对此进行了严厉的镇压,并几次申令禁止抵制日货,更加暴露了他的反动面目。
        “二十一条”是日本以独占中国为目的而强加给中国的单方面条约,严重损害了中国的主权,而且是由日本最后通牒中国被迫同意,未经正当手续成立的,完全违背了国际关系的根本准则。此后民国历届北京政府也始终未承认为有效,并在巴黎和会、华盛顿会议上都要求改订,甚至全面废除。所以“二十一条”从国际法来看,“固未成立”,从事实上来说,也由于中国人民的强烈反抗而未能实行。日本却据此在南满、东蒙及山东等地不断扩大侵略权益,导致中日关系长期恶化,并加剧了与欧美列强、特别是美国之间的矛盾与冲突,成为远东局势长期动荡的根源。而由此引发的声势浩大的反日爱国运动不断发展,并逐步与反袁斗争相结合,成为日后袁世凯政府垮台的重要原因之一。