外蒙古原为中国领土的一部分。据《八旗通志》记载:“国家龙飞东海,列圣肇基,显庸创制,始立八旗,复镶八旗。丕应篌志,兆姓归往,蒙古万里,尽人版图。正号纪元,遂成帝业。凡蒙古汉人输诚先服者,亦各编为八旗,列在亲信。”①清代时,以戈壁沙漠为界将蒙古分为两部分,北部为外蒙古,南部为内蒙古,并在外蒙古设有库伦办事大臣、乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣和阿尔泰办事大臣。
        中俄外蒙边界本来早经1728年的《恰克图界约》划定,但沙俄始终将外蒙古视为远东军事战略中的重要区域。1860年,沙俄通过《中俄北京条约》取得了在蒙古通商和在库伦设立领事馆的权利。1862年,沙俄通过《中俄陆路通商章程》,取得了俄商在蒙古全境免税贸易的特权。1887年,沙俄又通过《中俄伊犁条约》,取得了在科布多和乌里雅苏台设立领事馆的特权,其势力开始全面渗入外蒙境内。日俄战争后,沙俄在中国东北的扩张受到日本的遏制,更将侵略矛头转向外蒙古,主要方式之一就是笼络和收买上层封建王公、贵族、喇嘛,扶植亲俄势力,企图以此达到扩张的目的。
        为了应付沙俄对中国北部边疆的严重威胁,清政府自19世纪末开始调整对外蒙古的政策,将禁垦改为移民实边,并允许蒙汉通婚以奖掖汉人赴蒙垦荒,同时在外蒙筹划新政,设立了兵备处、垦务司、交涉司、商务调查局、实业调查局等机构,加强了外蒙古与内地的联系。但这些举措遭到沙俄的抵制和反对,加之这些措施与外蒙上层封建王公、贵族、库伦活佛等人的既得利益发生了很大的矛盾,他们不甘心失去往日的特权,对清政府渐生外向之心。同时,清政府在外蒙施行的新政也带有徒求形式,过于急切等弊端,“库伦一城,新添机关二十余处”,所有开支费用悉取之于蒙民,“使蒙民不堪其扰,相率逃避,近城各旗,为之一空。”②为此一般蒙民难免产生埋怨之心,希望能减轻负担。而他们这些可以理解的愿望,又被少数心怀异志的上层人物所利用,成为他们要求“独立”的口实。
        在此形势下,沙俄加紧了对外蒙上层王公、贵族的拉拢,屡次“多所馈赠,表示亲睦”,“力结”他们的“欢心”;进而怂恿、煽动外蒙活佛自做君主,断绝与清政府的臣属关系。1911年7月,外蒙各盟王公举行会盟大典,沙俄乘机指使亲俄派首领杭达多尔济亲王在会上“蛊惑活佛,密主联俄”③,“会议的召开和通过的决议,都由会议的首创者通知了沙皇俄国的外交代表”。会后,杭达等人率代表团赴俄,诡称代表全蒙王公之意,要求沙皇“承认俄国保护”,并许以种种特权,换取沙俄武力支持外蒙的“独立”④。8月17日,沙俄政府总理斯托雷平在圣彼得堡主持召开远东特别会议。会议认为:“中国在蒙古拟实行的新政,……尤其在紧靠近我国领土的地区,中国军队的大量出现,不能不使我们忧虑。”蒙古问题对于俄国“具有重大意义,支持蒙人反对上述中国政府计划的愿望完全符合我国利益”。但鉴于当时近东局势紧张,军事上无力兼顾,及列强可能进行开涉,所以不对外蒙进行直接的军事干涉。而是确定以北京和库伦居间人的身份,阻止清政府在外蒙推行新政,同时在军事上进行必要的准备,以便选择时机扶植外蒙“独立”。同一天,沙俄政府还发表公报说:“我们在蒙古的某些代表在说服蒙古人方面贡献很大,使他们确信如果和中国破裂,他们是会得到俄罗斯援助的。”⑤8月28日,沙俄驻华公使廓索维慈照会清外交部,称清政府在外蒙的政策“于两国邦交显示危险现象,致使我国于疆界上不能不筹必要之保护”。迫使清政府于9月13日下令缓办外蒙新政。在此前后,沙俄派哥萨克骑兵800余人开至库伦,还有几千人在恰克图遥为声援。
        辛亥革命爆发后,清政府全力忙于镇压南方革命,无暇北顾。沙俄认为这是“吞并中国领土而能达到其宿愿的大好时机”⑥。立即训令驻华公使:“华南革命运动所给予中国政府的困难,我们可以加以利用,迫使中国政府,以书面确定它在口头上业已承认的,我们在蒙古命运问题上的地位。”⑦ 11月中旬,沙俄派兵护送杭达多尔济等人返回库伦,并提供15 000支步枪,7 500万发弹药,15 000把军刀。沙俄驻库伦的领事官员到处煽动蒙人“不要放过中国发生革命这个非常有利的机会来保证喀尔喀的独立发展”,沙俄一手策划的外蒙“独立”由此渐趋高潮。
        11月30日,杭达多尔济等人以库伦活佛哲布尊丹巴的名义,向清政府驻库伦办事大臣三多递交最后通牒,悍然称外蒙“宣布独立”,“库伦地方已无须用中国官员之处,自应即时全体驱逐”,限三多等于“三日内带同文武官员及骑队等赶迅出境,不准逗留”⑧。旋即俄蒙军队包围办事大臣衙门,解除清军武装,将三多等人押送出境,经恰克图回内地。12月1日,沙俄操纵下的叛乱集团发表《告民众书》,宣布蒙古为“独立国”。12月16日,所谓的“大蒙古国”正式成立,库伦活佛哲布尊丹巴为“皇帝”,年号“共戴”,任命车林齐密特为“总理”,三音诺颜汗为“副总理”,杭达多尔济为“外交大臣”等。1912年1月,沙俄外交部发表正式声明,表示对外蒙“愿意提供友好支持”,公开了策划外蒙“独立”的后台身份。
        但事态的发展并未就此为止。1912年1月3日,札萨克图汗在沙俄领事的策动下,宣布乌里雅苏台“独立”,限令清政府驻乌里雅苏台将军奎芳于五日内离境,乌里雅苏台遂为库伦当局所占。外蒙西部重镇科布多自库伦“独立”后一直拒不响应,库伦当局遂于5月起兵攻打,守军顽强抵抗,苦盼新疆援军解围。新疆都督杨增新本已奉命增援,但遭沙俄政府的强硬干涉,沙俄驻乌里雅苏台领事竟称“我们系奉君令,不放你们进兵”,“若你们官兵前来,我必有以回敬”,⑨清政府只得下令作罢。8月6日,科布多镇终因“援军未至,弹药告竭”而失陷。至此,库伦当局基本上控制了外蒙古全境。
        沙俄策动外蒙“独立”时,辛亥革命已进入高潮,清政府的统治似大厦将倾,无力顾及外蒙事态的发展。及至南京临时政府成立,外蒙问题才被提上议事日程。1912年1月1日,孙中山在《临时大总统宣言书》中庄严宣告:“国家之本,在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人,是曰民族之统一。武汉首义,十数行省先后独立。所谓独立,对于清廷为脱离,对于各省为联合,蒙古、西藏意亦同此。行动既一,决无歧趋,枢机成于中央,斯经纬周于四至。是曰领土之统一。”⑩1月28日,孙中山又致电贡桑诺尔布等蒙古各王公:“汉蒙本属同种,人权原自天赋,自亦结合团体,共谋幸福。……而俄人野心勃勃,乘机待发,蒙古情形,尤为艰险,非群策群力,奚以图存。……祈将区区之意,遍告蒙古同胞,戮力一心,共图大计。”(11)但由于南京临时政府实际统治区未及北部边疆以及尚没有被各国承认,未与沙俄进行实际交涉。袁世凯开府北京后,也于3月25日发布《劝谕蒙藏令》,指出:“现在政体改建共和,五大民族,均归平等。……务使蒙藏人民,一切公权私权,均与内地平等,以晤大同而享幸福。”(12)是时,内蒙少数王公在外蒙“独立”的影响下,也企图附和库伦当局,故此袁世凯采取了先稳定内蒙,再解决外蒙的方针。4月22日,袁世凯颁布关于共和政府不设理藩专部的大总统令,宣布取消帝政时代的藩属名称,“视蒙、藏、回、疆与内地各省平等”。8月,北京政府颁布《蒙古待遇条例》,规定蒙古“与内地一律”,不以藩属待遇,蒙古王公原有之世袭、封号、特权一律照旧,俸饷从优支给;蒙古各部之对外交涉及边防事务归中央政府办理,但其中关系地方重要事件者,“得随时交请地方行政机关参议,然后施行”。任用蒙人为京外文武各职等(13)。随后,又任命蒙古亲王贡桑诺尔布为蒙藏事务局总裁,那彦图为乌里雅苏台将军。对内蒙各旗参加叛乱的官兵实行宽大政策,“但能释兵来归,其原有之产业,仍准享有,决不苛求。其原无产业者,应予设法安置,俾遂其生。”(14)这些措施安抚了人心,使一度动荡的内蒙局势得以稳定,一些已“独立”的盟旗宣布取消“独立”,蒙古王公联合会还于11月23日发布通告,表示蒙古各部“均经赞成共和,协同汉满回藏人民,共建新国”;声明库伦活佛哲布尊丹巴“妄称独立,伪立政府,……蒙古全体,并未承认。……该伪政府如有与外国协商订约等事,无论何项事件,何项条约,自应一律无效”(15)。
        但北京政府在解决外蒙问题时却因沙俄的阻挠而陷入非常困难的境地。沙俄策动外蒙“独立”,本系最终将其吞并的一个过渡步骤,因为当时它尚缺乏经营整个外蒙古的实力,更担心急于吞并会引起列强的干涉。故此,沙俄外交大臣沙查诺夫于1912年4月26日发表外交政策演说时说:“然蒙古欲完全独立,既无一统御之人,又乏资力,且少军队。若任其自然演变,则不久又为中国所征服,而再入其版图,未可知也。为俄国利害关系计,岂忍坐视?我国民对蒙方针,计有两种,一则不以一切举动为然,一则极欲取为保护国。此二者,皆趋于极端。其不以向蒙古活动为然者,即不欲向东方为活动,是直限制我国家之运命。其欲取蒙古为保护国,又易使人知我有吞并亚细亚之野心,亦非得策。”最终的决策是采取一种过渡形式,由沙俄居间“调停”,促成中蒙缔结条约,承认外蒙“自治”,即在形式上承认中国对外蒙有所谓“宗主权”,由俄国实际控制外蒙。沙俄将外蒙的这种“自治”视为“替我们煮了一碗好汤”,慢慢下咽,逐步从对外蒙担任保护之责,发展为“非将外蒙加以合并不可”)(16)。正是从此目的出发,1912年6月,沙俄驻华公使向北京政府提出解决外蒙问题的三项条件:(一)中国不得在外蒙驻兵;(二)中国不得向外蒙殖民;(三)外蒙如取消“独立”,其内政应由蒙人自治 (17)。之后,又利用北京政府急于平息外蒙“独立”事件的心情,不断向中国施加压力,同时又就此方针与日、英等国进行交涉。是年7月,俄、日签署第三次日俄密约。9月,沙俄又与英国在伦敦缔结密约,在沙俄侵略外蒙和英国侵略西藏问题上达成“谅解”。所有这些,都为北京政府解决外蒙问题设置了重重障碍。
        最初,北京政府企图撇开沙俄,直接与库伦方面谈判解决“独立”问题。1912年8月,袁世凯两次致电库伦活佛哲布尊丹巴,谓“外蒙同为中华民族,数百年来,俨如一家”,“各蒙与汉境唇齿相依,犹堂奥之于庭户,合则两利,离则两伤”,“但使竭诚相待,无不可以商榷,何必劳人干涉,致失主权”,“务望大扩慈心,熟观时局,刻日取消独立,仍与内地联为一国,则危机可免,邦本可固”(18)。同时表示“已派专员前往库伦趋谒往锡,面商一切”。但库伦当局却自恃有沙俄撑腰,对北京政府的呼吁置之不理,哲布尊丹巴在给袁世凯的回电中竟称:“鹿死谁手,尚难逆料”,“与其专员来库,徒事跋涉,莫若介绍邻使,商榷一切之为愈也。”(19)北京政府也曾设想武力解决,但尽管外蒙军事力量不强,却地处偏远,气候恶劣,军事行动不便,又有沙俄为其后援,使这一方案很难实行。1912年3、 4月间,正当中国东路由黑龙江调兵外蒙,西路由新疆增兵阿尔泰时,沙俄即进行粗暴阻拦,其外交部公开威胁中国驻俄公使:“中国进兵外蒙,俄当干涉。”(20)迫使北京政府下令“暂缓调动,免生交涉”。
        直接谈判与武力征讨既然都行不通,就只有与沙俄交涉解决外蒙问题一条路了。然而,北京政府并不甘心就此向沙俄屈服。1912年8月14日,外交部发表声明,强调“凡关于满、蒙、藏各地之条约,未经民国承认者,不得私订,已订者亦均无效”;北京政府对于这些地区“有自由行动之权,各国不得干预”;“蒙、藏反抗民国,为国法所不许,外人不得暗中主使一切”(21)。但这在当时的形势下,不过是一种姿态,复杂的国内外环境使北京政府在外蒙问题上陷入了拖延静观的处境。
        这种局面很快因沙俄与库伦当局单独签署《俄蒙协约》而改变。1912年8月,沙俄驻京公使库朋斯基建议“俄蒙条约宜从速订结”,而英国在西藏问题上的态度,使沙俄“觉得对待蒙古问题,亦有仿英办法采取强硬手段之必要”(22)。为此,沙俄内阁会议决定:“在蒙古问题上最好办法是我国与喀尔喀缔结一项双边外交协约”,这样,可以使“中国人不得不考虑俄蒙单独业已订约这一既成事实”,使蒙人“同俄国保持极为重要的、而且对他们极为有利的关系”,还可以“在颇大程度上将使外国列强难于对我国在蒙古之地位施展阴谋”(23)。10月,沙俄派前驻华公使廓索维慈为特使赴外蒙与库伦当局谈判。在廓的软硬兼施下,终于在11月3日与库伦当局代表三音诺颜汗签订了《俄蒙协约》及附约《通商章程》。
        《俄蒙协约》共四条,主要内容是规定俄国扶植蒙古自治及编练蒙古国民军,不准中国军队进入蒙境及华人移殖蒙地;蒙古不经沙俄允许不得与中国或别国订立违背本约之条约等。附约《通商章程》共十七条,主要内容是给予俄国人广泛的权利,如在蒙境内自由居住、往来、经商、租地、买房、开垦、经营工矿林农渔牧业、开设邮政、银行、设领事,领事居所可设专归领事管辖的贸易圈,有治外法权,进出口免税等(24)。随后,双方签署了《俄蒙开矿合同》、 《俄蒙电线条约》、 《俄蒙筑路条约》、《俄蒙秘密军事协定》等专项协约,沙俄由此几乎囊括了外蒙的全部权利,使外蒙实际上沦为沙俄的保护国。
        《俄蒙协约》签订的消息传出后,立即激起了中国各族人民的极大愤慨和强烈反对。孙中山分别致电袁世凯和参议院,指出“此事关系民国存亡”,必须坚定“否认”。各政党团体纷纷发表通电痛斥沙俄侵略行径,“救蒙会”、“抵制团”等团体纷纷涌现,抵制俄货运动亦在各地逐渐兴起。在此形势下,11月7日,北京政府发表声明:“蒙古为中国领土,现虽地方不靖,万无与各外国订立条约之资格,兹特正式声明,无论贵国与蒙古订立何种条款,中国政府概不承认。”(25)但沙俄利用袁世凯急于得到各国承认的心理,态度极为强硬,结果只有与沙俄谈判解决外蒙问题。这对中国方面来说,是极其不利的。
        自1912年11月30日始,北京政府外交总长陆徵祥和沙俄驻华公使库明斯基在北京举行谈判。半年之内,共会谈二十多次。在沙俄的胁迫下,中俄于1913年5月20日达成协约草案六条,主要内容为:俄国承认外蒙古为中国领土完全之一部分,尊重中国旧有权利,中国不更动外蒙古历来之地方自治制度,许其有组织军备警察之权,拒绝非蒙古籍人殖民之权,俄国不派兵至外蒙,不办殖民,中国以和平办法施用其权于外蒙古,中国同意《俄蒙协约》所给予俄国的商务利益(26)。
        中俄协约草案于5月26日经国务会议通过,但在国会却遭到国民党议员的坚决反对,认为这无异于断送外蒙。众议院讨论该案长达40余天并提出修改意见,但陆徵祥据此与俄方交涉时,俄使竟称“已奉有政府最后之命令,无修改余地”。在此情况下,袁世凯将草案强行交付表决,于7月8日获众议院通过,参议院则在7月11日将议案否决。时值“二次革命”爆发,沙俄乘机推翻前议,于7月14日照会北京政府,另提四项条款,赤裸裸地要求中国承认外蒙自治,致使谈判中止。
        袁世凯镇压了“二次革命”后,中俄就外蒙问题重开交涉。此时,孙宝琦已继陆徵祥出任外交总长,担任中方代表,俄方仍为库明斯基。谈判自9月18日开始,10月29日结束,其间共会谈十次。中方要求就原议六款协商,俄方则除了坚持过去的要求外,又提出中国应允许外蒙办理境内一切内政,工商事宜,条约中应将中俄蒙三方并列,使外蒙成为实际上的独立国家。经再三磋商,始议定声明文件五款,附件四款。北京政府为了逃避国会的审议手续,竟在谈判中主动提出,并经俄方同意,谈判结果不以缔约形式而以互换公文方式公布。
        11月5日,中俄双方正式签字互换《中俄声明文件》。其正文共五款,主要内容为:一、俄国承认中国在外蒙古之宗主权;二、中国承认外蒙古之自治权;三、中国承认外蒙古自行办理内政并整理本境一切工商事宜之事权,不驻兵,不派驻文武官员,不殖民,俄国亦担任不派兵、不干涉外蒙内政、不殖民;四、中国声明承认俄国调处,按照上述各条及俄蒙商务专款明定中国与外蒙古之关系;五、凡关于俄中两国在外蒙之利益及发生之问题均应另行商定。附件共四款,主要内容为:一、俄国承认外蒙古为中国领土之一部分;二、凡关于外蒙古政治、土地交涉事宜,中国政府允与俄国政府协商,外蒙古亦得参与其事;三、正文所载随后商定事宜,当由三方面约定地点委派代表接洽;四、外蒙古自治区域以前清驻库伦办事大臣、乌里雅苏台将军及科布多参赞大臣所管辖之境为限(27)。按照这个条约,中国除了一个空洞的“宗主权”外,几乎丧失了对外蒙古的一切权力。故此沙俄外交大臣在给驻外蒙外交代表的信中得意地说:外蒙“虽然对中国还有一种宗属关系,但实际上对一切事务皆可独立处理”(28)。
        根据《中俄声明文件》,中俄蒙三方于1914年9月8日起在恰克图举行会议,解决各项未决问题。中方代表毕桂芳、陈篆,俄方代表密勒,外蒙方代表达锡札布(后为希尔宁达木定)出席了会议。三方各自提出了条约草案,颇多争执,“正式开会凡四十八次,往来回晤谈判,亦不下四十次,都九阅月有奇”。争执的焦点在于铁路、邮政、税则、内外蒙交界不殖民等问题。俄方代表在会上力图扩大各种侵略权益,并一再威胁中方,“若会议因中国提议让外蒙万难承认之条件而无效,俄当一再扩充承认蒙古政府事实上自治发生之效力”。中方代表希望通过会议挽回一些权利,但适值中日关于“二十一条”的交涉正紧,北京政府惟恐再得罪沙俄,遂采用“彼有实事,我徒虚名”的方法向俄方让步,结果使沙俄取得的权益远远超过了《中俄声明文件》的规定(29)。
        1915年6月7日,《中俄蒙协约》在恰克图正式签订。“协约”正文共22款,另有两件附约,主要内容为:外蒙古承认《中俄声明文件》及另件,承认中国宗主权;中、俄承认外蒙古自治,为中国领土之一部分;外蒙无权与各外国订立政治与土地关系之国际条约;哲布尊丹巴呼图克图汗名号由中华民国大总统册封,外蒙使用民国年历,兼用蒙古干支纪年;中、俄承认外蒙办理一切内政及与各国订立关于工商事宜条约之专权;中、俄不干涉外蒙现有内政之制度;中国商民运货入外蒙不纳关税,但须交纳已设及将来添设之各项内地货捐;凡关于中蒙、中俄人民诉讼事宜,均由中蒙、中俄双方会同审理;《俄蒙商务专条》继续有效;外蒙自治区域以前库伦办事大臣、乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣所管辖之境为限,其正式划界由中俄蒙三方会同办理等。同时以中俄互换照会形式规定,中国特准所有附从外蒙自治官府之各蒙人完全赦罪;张家口、库伦、恰克图电线外蒙段落各电局,在六个月内,由中国局员划归蒙古局员管理等(30)。
        《中俄蒙协约》签订的当天,袁世凯宣布册封哲布尊丹巴呼图克图汗,所有外蒙王公喇嘛的爵职名号一仍其旧,赦免所有参加外蒙“独立”之人。两日后,库伦活佛致电北京政府宣布取消“独立”及国号年号。7月19日,北京政府颁布《库伦大员公署章程》和《乌、科、恰佐理专员公署章程》,在库伦设办事大员公署,任命都护使,于恰克图、科布多、乌里雅苏台设佐理专员公署,任命佐理员。中国对外蒙在名义上恢复了治权,喧嚣一时的外蒙问题暂时告一段落。
        1917年十月革命爆发后,沙皇政府垮台,外蒙傀儡政权顿失靠山。1918年北京政府派军队开进库伦,恢复了对外蒙的主权。1919年11月7日,外蒙王公、喇嘛以请愿形式上书北洋政府,“情愿取消自治”,并宣布所订有关条约“概无效力”,外蒙“独立”的闹剧宣告收场。
        沙俄在煽动外蒙“独立”的同时,还非法从中国夺取了唐努乌梁海地区。唐努乌梁海在外蒙西北部,面积17万平方公里,自古属于中国。1727年的《中俄恰克图界约》、1864年的《中俄勘分西北界约记》、 1869年的《乌里雅苏台界约》都一再规定以萨彦岭为中、俄两国的分界,在法律上明确了唐努乌梁海为中国领土。清朝统治时期,一直属于乌里雅苏台将军管辖。19世纪中叶后,随着该地金矿、煤矿和其他资源的发现,沙俄开始觊觎此地。1869年,沙俄强占了唐努乌梁海所属的十佐领牧地。1871年,俄人维赛尔金公开撰文鼓吹俄国边界应从萨彦岭向南移至唐努山。1903年,长期在此地活动的俄商萨甫洛夫亲自跑到外交部,要求乘清政府软弱衰微之机,吞并唐努乌梁海。俄外交部立即表示支持,并要其拟出详细的报告。旋即,在俄总参谋部的主持下,各种“考察队”,“探险队”蜂拥而至,写出了《西蒙古与乌梁海地区》的调查报告,绘制了具有重要军事价值的唐努乌梁海详细地图,为日后吞并该地作了重要准备。
        1907年,沙皇政府任命迦基洛夫大尉为国境监查官,在乌梁海中部建立了沙俄殖民据点。辛亥革命前夕,俄总参谋部波波夫上校率领“远征队”再次闯入该地,并被任命负责管辖沙俄与唐努乌梁海相毗连的国境地带。稍后,沙俄侵略者私自毁坏萨彦岭上的界碑,拒绝会同中国官员查勘界线和重立界碑。1912年1月,沙俄驻华代办谢金呈请沙皇立即占领乌梁海地区,但就连俄外交大臣萨查诺夫在研究了国家档案后也不得不承认:“俄国在乌梁海地区并没有法律上的权利。”沙皇尼古拉二世对此非常不满,他提醒萨查诺夫:“中国发生了巨大的改变,我们必须更积极地解决此事,否则我们在中国边界上就得不到什么利益。”(31)很快沙俄政府发表声明,称“乌梁海占有特殊的地位,是俄国的势力范围”(32)。旋即沙俄在该地设立了“边疆特使”,兼具领事馆与警察机关双重职能,统筹俄国向此大规模移民事务,并由政府作出决议:在解除了乌梁海人对中国的从属关系后,外蒙库伦当局也不能对这个地区提出任何要求(33)。1914年初,萨查诺夫在一份备忘录中表示内阁关于合并乌梁海的政策是正确的。4月,沙皇批准了这一备忘录。6月,沙俄军队开进唐努乌梁海地区,并宣布大俄罗斯帝国将此地“置于她的保护之下”,今后“任何国家不获得俄国的认可,不得通过它的普通臣民、传教士或官吏在唐努乌梁海进行任何活动”(34)。同时还任命格里哥列夫为乌梁海事务长官,组织大规模的俄国移民。1915年中俄蒙恰克图会议时,中方代表提出了唐努乌梁海问题,沙俄代表拒绝讨论。沙俄侵占唐努乌梁海地区,不仅当时中国的北京政府未予承认,以后历届中国政府也从未声明放弃对这一地区的主权。