召开政治协商会议,是重庆谈判《双十协定》规定的内容,从一定意义上也是国共两党重庆谈判的延伸和扩大。《双十协定》签订后,国共关系并没有因此缓和下来,双方的军事冲突愈演愈烈。蒋介石无意执行《双十协定》,相反幻想依靠军事上的优势取得谈判中得不到的东西。美国政府虽然一面撮合国共双方和谈,另一面却继续执行无条件支持蒋介石的政策。中共方面对美蒋这种政策,对蒋介石的军事进攻进行了坚决反击。1945年11月,国共双方在军事上形成僵持状态。
        12月15日,杜鲁门发表对华政策声明,表示希望中国停止武装冲突,协商解决内部分歧,扩大政府的基础,同时保证美国不会使用武力于涉的方式,影响中国的内争过程。16日,苏、美、英三国外长会议在莫斯科召开。27日会议结束并发表公报,苏、美、英一致表示支持中国的“统一与民主”,赞成国民政府各级机构应有“民主党派之广泛参与”,并要求中国立即停止内部冲突;三国重申,坚持不干涉中国内部事务的政策,美、苏外长还宣布,两国一致同意双方军队在完成各自任务后尽早撤离中国。12月20日,马歇尔以美国“总统特使”的资格,来到中国。
        国际形势的变化,有利于国内形势朝着和平民主的方向发展。中共方面对马歇尔来华调处国共关系,最初也表示了慎重的欢迎态度;蒋介石也表示同意召开“双十协定”中所规定的政治协商会议。1945年12月16日,以周恩来为首的参加政治协商会议的中共代表团由延安飞往重庆。中共代表团向国民政府提出,停止向解放区的军事进攻是召开政治协商会议的前提条件,并提出立即无条件停战的建议。国民党接受此项建议,并开始了有马歇尔居间参加的国共双方停战谈判。至1946年1月10日,双方达成协议,签订了停战协定,并在同一天下达了于1月13日起生效的停战令。
        1946年1月10日,政治协商会议在重庆召开。会议由国民党总裁蒋介石以国民政府主席的名义主持,31日会议闭幕,历时22天。
        政协会议的代表来自五个方面共38人。国民党代表八人:孙科、吴铁城、陈布雷、陈立夫、张厉生、王世杰、邵力子、张群;共产党七人:周恩来、董必武、王若飞、叶剑英、吴玉章、陆定一、邓颖超;青年党五人:曾琦、陈启天、杨永浚、余家菊、常乃惠;民主同盟九人:张澜、罗隆基、张君劢、张东荪、沈钧儒、张申府、黄炎培、梁漱溟、章伯钧;无党派社会贤达九人:莫德惠、邵从恩、王云五、傅斯年、胡霖、郭沫若、钱永铭、缪嘉铭、李烛尘。
        蒋介石致开幕词,他表示此次会议的任务是商讨“国家由战时渡到平时,由抗战进到建国的基本方案”。他还向会议宣布了四项保证:“(一)人民之自由:人民享有身体、信仰、言论、出版、集会、结社之自由,现行法令,依此原则分别予以废止或修正。司法与警察以外机关,不得拘捕、审讯及处罚人民。(二)政党之合法地位:各政党在法律面前一律平等,并在法律范围之内公开活动。(三)普选:各地积极推行地方自治,依法实行由下而上之普选。(四)释放政治犯:政治犯除汉奸及确有危害民国之行为者,分别予以释放。”①
        周恩来在致词中说,政治协商会议“负有严重的历史任务”,目的应是协商制定“如何实现政治民主化,军队国家化及党派平等合法的方案”,以便实现“和平建国的方针”,进而组成各党各派及无党派代表参加的、举国一致的民主联合政府。张澜致词说,希望会议解决“开放政权”和“建立国家真实民主的基础”的问题。②
        会议首先由张群、周恩来分别报告关于停止军事冲突及恢复交通商谈的经过,周恩来、邵力子分别报告重庆谈判的经过。接着,对政府组织、施政纲领、军事、国民大会、宪法草案等问题,进行了一般性讨论。旋就这五个主要议题,由各党派代表组成五个专门小组,进行分组讨论。经过激烈的争论,政治协商会议通过了五项议案。③
        (一)关于政府组织问题的协议。1月14日,国民党代表团提出《扩大政府组织方案》。这一方案的主要内容是:国府委员就原有名额增加三分之一,即由36名增至48名;国府委员得由国民政府主席提经国民党中央执行委员会通过,予以选任;国府委员会为政治之最高指导机关,其职权中无用人权;国民政府主席遇有紧急情形时,有紧急处置权。国民党代表王世杰就此方案作说明时,还特别强调了“国民党是立于领导地位的大党”,因此在国府委员中国民党委员必须占有特定的多数,否则“国民党便不能履行领导的责任”。④这显然是一个用增加几个国府委员的办法,抵制改组国民党政府,坚持国民党一党专政的方案。中共代表董必武、王若飞,民主同盟代表罗隆基,都对国民党的方案提出了重要的修改意见。经过激烈的争论,1月28日达成《关于政府组织问题的协议》。这个协议确定“修改国民政府组织法,以充实国民政府委员会”,增加国民政府委员的名额,“国府委员名额之半由国民党人员充任,其余半数由其他各党派及社会贤达充任”。“国民政府委员由国民政府主席就中国国民党内外人士选任之”,“国民政府主席提请选任各党派人士为国府委员时,由各党派自行提名,但主席不同意时,由各该党派另提人选”;“国府主席提请选任无党派人士为国府委员时,如所提人选有为各被选人三分之一所反对者,则主席须重新考虑,另行选任之”。国民政府委员会为“政府之最高国务机关”,其权力为讨论和决定立法原则、施政方针、军政大计、财政计划和预算,以及国民政府主席交议的事项等。该议案还规定,国民政府主席有指定权、议案的相对否决权和紧急处置权(国民政府主席对某一决议的否决,必须得到五分之三以上府委的同意)。又规定国民政府“行政院现有部会及拟设之不管部会政务委员总额中,将以七席或八席,约请国民党外人士充任”。
        (二)和平建国纲领。这个纲领包括《总则》、《人民权利》、《政治》、《军事》、《经济及财政》等九章。中共代表团于1月19日向大会提出了《和平建国草案》。国民党代表吴铁城则提出以《建国大纲》、《抗战建国纲领》及国民党六大的政治纲领为施政纲领的依据。民主同盟代表黄炎培、章伯钧、罗隆基等主张以国民党第一次全国代表大会《宣言》和《中华民国训政时期约法》为依据,并吸收中共及各党派、各界人士的意见制定施政纲领。1月26日,会议基本依据中共的方案,通过了《和平建国纲领》。该纲领的《总则》中规定:全国各党派“团结一致,建设统一自由民主之新中国”,实行“政治民主化、军队国家化及党派平等合法”;“用政治方法解决政治纠纷,以保持国家之和平发展”。
        (三)关于国民大会问题的协议。1月17日,国民党代表团提出了《关于国民大会之意见》,坚持1936年国民党单独选出的1 200名国大代表仍然有效,只同意“合理增加”一部分代表。这一意见遭到其他代表的普遍反对。中共方面指出了这一“意见”的不合理性,同时又有条件地作了让步。周恩来在会上指出:“国大旧代表选在十年以前,那时一党统治,中共处在地下,许多党派也无权选举,选举方法根本不是直接平等、普遍与自由无拘束的民主选举,这样选出的代表,我们当然不能承认他们为合法代表。”同时他又表示:“如果在若干别的问题上都有好的民主出路,那么,对于这一件违背民主的事情,人民或者还能原谅。”⑤1月31日,会议通过《关于国民大会的协议》。协议规定,同意保留原国大代表的资格,增加党派及社会贤达代表700名,增加台湾、东北等地区代表150名,第一届国民大会之职权为制定宪法。
        (四)关于宪法草案问题的协议。1月19日,国民党代表孙科,对《五五宪草》作了说明,意在将国民党10年前一党包办的《五五宪草》,作为国家宪法。会上,中共、民盟等方面的代表,都对此提出异议和修正意见。1月25日,会议通过了《关于宪法草案问题的协议》。协议规定,组织宪草审议委员会,修改国民党的宪法草案;并且规定了宪草修改的原则。协议确定了国家实行议会制、内阁制、 自治制的政治制度。规定“确定省为地方自治之最高单位”;“省与中央权限之划分依照均权主义规定”;“省长民选”;“省得制定省宪,但不得与国宪抵触”。另外关于人民的权利义务、少数民族的自治问题,也作了规定。
        (五)关于军事问题的协议。这是政协会议斗争的焦点。国民党代表团的基本立场是坚持蒋介石提出的“军令政令统一”的方针,要中共交出军队,然后再由政府给一点民主。青年党代表团提出《停止军事冲突实行军队国家化案》。该方案虽然也承认政治民主化与军队国家化应“二者并重,同时实行”,但强调“军队国家化实为政治民主化之必要条件”。⑥从实质上说,这一方案和国民党的先军队国家化,再行政治民主化并无二致。中共代表周恩来作了关于军队国家化问题的报告,阐明了军队国家化的根本原则是国家民主化和军队国家化。国家民主化是军队国家化的前提,民主同盟代表团提出于《实现军队国家化并大量裁兵案》。经过争论,1月25日达成《关于军事问题的协议》。协议确定了“军队属于国家”、“军党分主”、“军民分治”的原则。规定“军队制度应以我国民主政制与国情实行改革”;“改善征兵制度”;“军队教育应依建军原则办理,永远超出于党派系统及个人关系以外”;“任何党派及个人不得利用军队为政争之工具”; “凡在军队中任职之现役军人,不得兼任行政官吏”。协议还对整编国共双方的军队作了规定。
        1月31日,会议在正式通过上述五项议案后闭幕。政治协商会议的召开和五项议案的通过,是战后中国政治生活中的大事,它曾带给中国一线民主和平的曙光。然而,政治协商会议达成的这些资产阶级民主主义性质的建国施政措施,也是坚持国民党一党专政的蒋介石集团难以接受的,不久都被蒋介石一一撕毁。