田赋征实是国民党政府在抗日战争期间实行的一项战时经济政策,也是中国田赋征收制度的一次大的变更。
        抗日战争全面爆发后,国民党政府费用浩繁,而收入锐减。由于军事上的溃败,工商业经济较发达的华北、华中和东南沿海一带相继沦于日伪手中,战前占财政收入70%—80%的关税、盐税和统税直线下降。全面抗战初期18个月财政支出30亿元,只有四分之一是从税收和捐献中来的,其余全靠增发货币、发行公债和举借外债。财政入不敷出,物价急剧上升,通货不断膨胀。国民党政府决定采取田赋征收实物的政策,以增加收入,充实国库,供应军糈民食,调节市场供需。
        田赋征实政策首先是在被日本侵略军最早进攻的山西实行的。1939年春,尚未沦陷的晋西北一带,粮价上涨,粮食紧缺,军粮难以征集。第二战区司令长官阎锡山下令实行田赋改征粮食的办法。山西粮食以小麦为主,征收标准以田赋每正银一两改征小麦一官石(合市秤155斤)为准,不产小麦的地区得以其他杂粮完纳。这年秋天,浙江、福建两省也实行此项政策,将田赋征收食米,其动因与山西略有不同。此地区因粮价高涨,而完纳田赋的货币额仍和战前一样,政府实际收入大减,因此规定按战前一年各县平均米价为标准,进行折算征收食米。
        在国民党统治区域的后方,随着通货膨胀和商品投机的盛行,粮食这个特殊的商品逐渐变成为官僚资本和奸商投机的主要对象。由于物资缺乏,通货不能回笼,其中绝大部分流入官僚资本的库房,采取银行资本与商业资本的形态,发挥其囤积居奇的作用,因之更加强了物价上升的趋势,其中最显著的就是粮价的暴涨。粮食为生活所必需,且数量极大,于是少数官僚则利用其特殊地位,或借口购储军粮,大批收购,巨量囤积,营私舞弊,牟取暴利。而一般奸商见囤粮有利可图,在新谷登场之时,也大量囤积,以图厚利。粮食被囤积垄断的情况是相当严重的。例如当时距成都仅一百二十多公里的乐山小县城里,竟查出了24个私仓,囤米有500万市石,温江、新繁等县公私囤积的米谷则更多,一般估计总在3 000万市石以上①。
        囤积居奇的恶风愈烈,粮食则愈上涨。到1940年春,各地粮价陡涨。入夏以后,涨势尤烈。而其影响所及,又不仅粮价上涨,而且粮食流通数量大为减少,各大城市消费市场,多呈米荒现象。
        由于粮食恐慌,广大的城镇居民,被迫陷于饥饿的边缘;国民党百万军队的军粮供应,也无法保证。粮食问题,一时成为国民党统治区经济生活中最突出的问题。
        为解决财政恐慌和粮食恐慌问题,国民政府不得不假借“抗战需要”和各地田赋税制紊乱急需整理为由,将田赋由地方收归中央接管和田赋改征实物。
        从1928年起,国民政府将田赋划归地方政府,作为地方政府财政收入的主要来源。抗战全面爆发以前,田赋一般占县财政收入之70%左右,在各省每年总收入中通常占25%以上,到1940年已减至18.2%。各省为弥补财政赤字,多自行增加田赋。增加的方式不尽相同,但其幅度却都很大。如贵州、云南等省于1940年将田赋增加一倍;江西省照田赋地价税征战时土地增益捐一倍;四川省在1941年度照1940年度原数加征167%;福建与浙江两省从1940年起先后以征实为名,变相加赋,其办法是先由征收机关将现征田赋正附额按战前谷价折成实物,然后将实物按征收时的谷价折成货币征收,如此两次折算,田赋的收入便可增加数倍,结果无加税之名,而有增税之实:山西省自1940年4月即开始实施田赋征收实物制度,产粮区征收粮食,产棉区征收土布或棉花。田赋改征实物,除正赋而外,尚有县地方附加。
        1940年7月28日,国民政府颁布《本年秋收后军民粮食统筹办法》,规定“以征购与实谷折征田赋两者并行”。接着,蒋介石签发指令,“以后征粮,应以谷米为准,而不以货币为主”。11月14日,国民政府行政院会议通过“各省田赋得酌征实物”的议案。1941年3月,国民党在重庆召开五届八中全会,鉴于全面抗战以来关盐统税收入的减少,讨论并决定将过去属于地方收入的田赋收归中央,并改征实物,同时改订财政收支系统,将1928年以来实施的中央、省、县三级财政体制,改为国家(中央)财政系统和自治(即县)财政系统二级制,省一级财政并入中央。4月2日,国民党五届八中全会通过了《各省田赋暂归中央接管以便统筹而资整理案》。
        《整理案》说:
        “查我国田赋向为国家税,自民国17年颁行国地收支划分标准,以田赋划归地方,各省遂视为收入之大宗,每有需用,大都增加田赋,以供支应。遂致赋则纷歧,附加杂出,轻重失其平衡,人民病其烦扰。嗣后财政部为整理计,呈请核定土地陈报办法,督导各省限期办竣,行之数年,略具成效。嗣以抗战事起,多归停顿,惟抗战建国同时并进为中央既定国策,上项陈报办法自应赓续积极进行。且近来粮价高涨,土地之利润日增,军糈民食则转受其影响,尤非整理田赋,无以裕国计而济民生。查战时财政利在统筹,中央地方原为一体,分之则力小而策进为难,合之则力厚而成效易举。故为调整国地收支并平衡土地担负起见,亟应仍将各省田赋收归中央整顿征收,以适应抗战需要。其理由有如下列各端:
        1.各地方田赋赋则不一,轻重不平,而囿于所处境地,未能大举革新。中央管理以后,可积极统筹,克期完成土地陈报并办理地价税,俾赋则跻于公平,苛杂悉行废止。
        2.中央整理田赋后,按地价征税收入可较现在递增至4倍以上,于抵补原定额征田赋外,并得斟酌各地方财政情形,酌予协济,使地方管、教、养、卫诸政切实推行,全国经济建设亦因财政上之调剂盈虚,得平均遂其发展。
        3.依《建国大纲》所定各县对于中央政府之负担,当以每县之岁收百分之几为中央岁费,是田赋收入自不能专归地方。若由中央管理,则中央统收统支必可为合理之分配。
        4.为调剂各地军民粮食起见,得由中央统筹斟酌各地方供需情形,改征实物,收储运济,俾产销得其平衡,粮价赖以稳定。
        5.田赋归中央统收统支,则中央与地方财政之联系更臻密切,地方税制得在中央督导之下切实调整,所有互相抵触之税捐自可一律取消。
        6.田赋归中央统一征收,其事务与经费,易臻于合理化经济化。办法:
        甲、接管机构
        一、中央先设整理田赋筹备委员会,以筹划全国田赋之整理事宜。其委员由财政部遴员派充。
        二、全国田赋之征收整理事务,由中央设置全国田赋管理处,统筹管理。
        三、各省田赋稽征事务,由中央设置各该省田赋管理处监督办理。其处长得由财政厅长兼任之。
        四、各县田赋稽征事务,由各该省田赋管理处督导各县县长及其他原有征收机构办理,并随时派员监查考核。
        乙、征收程序
        一、各省县田赋自中央管理后,所有查征之田赋收入,应解交中央指定之金融机关专户存储备用,其当地无金融机关,特准由查征机关保管者,应按期汇解附近指定之金融机关。
        二、前项专户存储之田赋收入,由中央统筹支配。
        三、凡中央核定之省县预算内所列田赋收入,仍由中央如数拨付。
        四、各省县田赋整理后溢收之款,得由中央视各省县实收数目、财政状况及经费需要,酌予拨补。
        五、中央为适应战时需要,得依各地生产交通状况,将田赋之一部或全部征收实物,于每届开征前参照当地情形公告。所有收储、运拨、销售等事务,得委托当地粮食机关办理。
        六、所有征起实物之分配,仍参照前列第二、第三两项之规定办理。
        丙、整理步骤
        一、中央管理各省田赋后,应即加紧推行土地陈报办法,并同时举办地价陈报,编制地籍图册及地价税册,开征地价税。
        二、土地陈报办理完竣地方,应即评定地价、改定课则,按章征税,原有附税一律取消。
        三、中央管理前积欠田赋,应分期补征。
        四、凡以田赋收入担保之债务,已经中央核准者,由中央负责清理。
        五、田赋归中央管理后,所有关于田赋之各项法令、规章与本案抵触者,由财政部查明呈请修改。②
        国民政府行政院据此颁布《田赋改征实物办法暂行通则》七条。6月16日,财政部也召开了第三次全国财政会议,集各省财政厅长及国内学者专家于陪都(重庆),共商实施详细办法。关于田赋类的提案,共二十余件,为此次会议的中心内容。当时各省财政厅长,多以推行困难,反对全国一律改征实物,希望留有余地,或“钱”“粮”并征,或暂缓实行;其中对于田赋接管机构,争论尤烈。此时由于政府已下定改征实物之决心,力排众议,规定并提经大会通过三项原则:(1)自民国三十年(1941年)下半年起,各省田赋战时一律改征实物;(2)田赋征收实物以三十年度田赋正附税总额每元折征稻谷二市斗(产麦区得征等价小麦。产杂粮区得征等价杂粮)为标准。其赋额较重之省份,得请由财政部酌量减轻。(3)各省征收实物,采用经征收划分制度。凡经征事项,由经征机关负责。经收事项,由粮食机关办理。
        7月23日,行政院通过并颁布实施由财政部提交的《战时各省田赋征收实物暂行通则》16条。
        自1941年7月以后,各省田赋管理处先后成立,乃由中央正式接管各省田赋,并同时着手征实工作。
        经征机构在中央为财政部的整理田赋筹备委员会,在省为省田赋管理处,在县为县田赋管理处,在县以下则为经征分处;分处之辖境,以半径30里为原则,俾便粮户完粮。经收机关在中央为粮食部,在省为省粮食局,在县为县粮食科或粮食管理委员会,在县以下则为经收分处及仓库,办理实物验收保管事务。
        1941年度征实,系采用经征经收分立制度。推行结果,徒见事权割裂,不便合作,效率低微。为集中力量,统一事权,以提高工作效率,国民政府便于1942年下半年起决定将所有田赋征实之经征经收及粮食征购事务,统归田赋管理机构合并办理。因此各级田赋管理机关的内部组织业务职掌等项,均重新调整。
        1942年7月,行政院会议通过《战时田赋征实通则》25条,对1941年公布的《战时各省田赋征收实物暂行通则》略有增删。计其重要不同之点如下:(1)“战时田赋一律征收实物,其有特殊情形地方经呈准后,得将应征实物,按照当地市价折纳国币”。原“通则”无此规定。(2)“各省田赋实物,依30年度省县正附税总额每元折征稻谷4市斗,或小麦2市斗8升为准则。其赋额较轻或重之区域,由中央酌予增减。”变更原“通则”第2条之规定。(3)“凡田赋改征实物地方,其经征经收事宜,由田赋征收机关分股负责办理。征收国币或兼征国币地方,其已实行公库银行代收税款制者,经收款项事宜由代理公库之银行办理;未实行公库银行代收税款制者,应依《未设国库地方各国税机关收解税款临时处理办法》办理;其无法依照上项办法办理者,得呈准由经收机关之经收部分办理之。”原“通则”采经征经收划分制度,且无后项规定。(4)“征收机关应以辖区收粮数额之多寡,附设仓库,办理实物之收储拨交事宜。”原“通则”无此规定。(5)“30年度上期以前旧欠田赋正附各税,一律按其应纳国币,照30年度核定征实标准折征实物。”变更原“通则”第12条之规定。(6)“田赋征收经费,应列入预算作正开支,不得另征。”原通则无此规定。(7)“各省县(市)政府对于田赋征收实物,应负责督饬办理,并列为该省县(市)政府施政中心工作。”原“通则”无此规定。
        与此同时,各级田赋管理机关的业务职掌也作了调整。
        (一)中央田赋管理机构。原有之财政部整理田赋筹备委员会,现改组为财政部田赋管理委员会,内部组织较前扩大,计分总务、稽征、收储、整理四处。总务处掌管人事、庶务及不属其他各处事项。稽征处掌管田赋、地价税征收制度,改征实物及经征考绩等事项。收储处掌管收储制度、仓厫配备,实物储拨等事项。整理处掌管土地陈报,编造赋册,改订科则,土地推收等事项。
        (二)各省田赋管理机构。原各省田赋管理处一律增设一科,办理经收,并加派技术人员,专司实物之验收保管、折征标准及量衡鉴定、仓库酌建等事务。
        (三)各县田赋管理机构。各县田赋管理处调整情形与省田赋管理处略同,亦增设经收科,并加派技士,专办验收事务。在同一系统管理之下,仍划分经收经征业务,俾专职责。
        (四)乡镇征收机构。乡镇征收机构,系按各县粮区分布情形,粮额多寡及交通状况,设置征收处,平均每县不超过五处,在旺征期间增设临时征收处,平均每县不超过三处。征收处辖境之半径以一日能挑运往返者为原则。征收处设主任一人,内部组织,采分立制,计分稽征、收储两股,分工合作,互相监督。
        田赋征实办法的增删,从制度上保证了田赋征实的顺利推进,而田赋征实机构的建立与调整,对于征实任务的完成,起了组织保证作用。
        在田赋征实的同时,国民政府为战时军公粮之配拨,以及后方重要城市民食之调剂,不得不采用定价征购粮食办法。征购的粮食于秋后随同田赋征实一次收起。故征购粮食,事实上已与田赋结合起来。
        征购的办法,是以所购额的三成评价付给现金,七成发给粮食库券。“粮食库券之作用,在于政府能以较少量之法币,从人民征借粮食,因而使政府集中大量粮食以供军民之需要。”“粮食库券之发行,可以代替法币,而又有使政府获得粮食之功。”③
        1944年5月26日,国民党五届十二次全会通过《加强管理物价方案紧要措施案》,其中规定:“粮食征购一律改为征借,采用累进法,提高其数额。除征收征借粮食及地方积谷外,其有地方私立名目摊派粮食者均应禁止。”④
        为什么要把征购改为征借呢?据粮食部工作报告说:“三十二年(1943年)度征购粮食筹划之初,最感困难者厥为价格问题。盖三十一年征购粮食定价甚低,并拨发一部分粮食库券,而国库支付之现款已甚巨。本年各地粮物工价均远较上年为高,为顾及农业生产、农村经济计,征购价格不能不随同提高。但为战时财政计,不能使国库负担过分加重。筹维再四,经先商得川省府同意改征购为征借。粮食部长徐堪赴蓉与川省主席张群商定,征借稻谷三百万市石,以为倡导。所有征借之粮,全部发给粮食库券,不再搭发现款,并经川省临时参议会全体同意。此种急公尚义之精神,开数年征购粮食之创例。”⑤
        1943年度,川、滇、康、陕、甘、闽、桂、粤、浙九省,改征购为征借,不再发现款。安徽省进而将征购改为捐献,既不求现金结价,更不期以后摊还。
        1944年度更将各省征购粮食一律改为征借,不发库券,不计利息并对大户进行累进征借,以期负担公平。
        从1941年至1945年,全国田赋征实共得稻谷110 489 332市石,小麦26 100 956市石;征购所得稻谷51 317 816市石,小麦12 716 580市石;征借所得稻谷51 514 625市石,小麦7 974 740市石。总共稻谷213 321 773市石,小麦46 792 286市石,就来源说:田赋征实所得最多,约占总额52.5%;征购占24.5%;征借占23%⑥。
        通过田赋征实,征购和征借粮食,国民政府征得大量粮食,由中央政府掌握,统筹规划,调剂使用,保证了军粮的拨发,公粮的供应和民食的调剂,进而起到充裕财力,稳定金融和平抑粮价的作用。