南京国民政府建立后,由于连年用兵,军费开支浩大,从南京政府公布的数字(不包括秘密军费)来看,1928年为2.1亿元,1929年为2.45亿元,1930年3.12亿元,1934年竟达4.4亿元,7年间增加了一倍以上。浩繁的军费,造成财政支出不断增加,赤字日趋严重。据统计,1929年赤字1亿元,1930年赤字1.01亿元,1931年赤字2.17亿元。为了巩固政权,维护庞大的军费开支,缓和由于财政赤字造成的经济危机,从1927年开始,南京国民政府采取了一系列政策与措施,对财政经济进行整理,其中,举借外债是其重要的内容之一。
        对于前清及北洋军阀政府遗留下来的外债,南京国民政府一般均予以承认。对有确实担保的外债(如以关税、盐税、铁路、矿山企业担保的),按期清还本息。从1927年到1933年即清偿本息24 900余万银元,对于没有确实担保的外债,亦答应整理,至1934年6月止,已承认并归人整理的达9 600万银元。①南京政府这样做的目的,是为了提高债信,以便向国外继续借款。不过,有资料表明,自1927年到1933年,国民政府除了“中比庚款借款”和“美麦借款”等几笔数额不大的借款外,尚未大规模举借外债。其应付日趋庞大的财政支出的主要手段是增加各种税源,提高关税税率,以及大量发行内债。据统计,1927年至1933年,共发行内债32笔,实际发行额高达11.8亿多元。②
        30年代初,由于国内外各种因素的影响,南京国民政府向国外,尤其是向欧美列强寻求经济援助的迫切性越来越明显。其主要原因是:第一,九一八事变后日本帝国主义侵占了东北,使中国工业失去了一个巨大的基地。一向占中国出口大宗的大豆等产品来源也完全丧失,再加上关税收入锐减,致使国民政府的国际收支日益枯竭。第二,1929年资本主义世界先后爆发的经济危机,此时波及到中国。帝国主义各国为了转嫁危机,竞相向中国市场倾销本国的过剩产品,使中国先天不足的民族工业更加凋敝。第三,1931年以来连年的天灾人祸,使内地农村经济破产,而国民政府又加紧对中国共产党领导的革命根据地的军事围剿,使军费开支浩大,入不敷出,仅靠发行内债已无济于事。而且连年发行内债,已经超过了国内银行界的承受能力。第四,日本占领东北后,步步进逼华北,并于1933年1月攻占山海关,旋即又侵占热河省,国内民族危机的加剧,使得国民政府内一部分亲英美人士更加坚定了依靠英美力量遏制日本入侵,加强统治实力的企图。正是在上述因素的影响下,才出现了行政院副院长兼财政部长宋子文的美国之行,以及中美棉麦借款协定的签订。
        从资料看,中美棉麦借款一事,还在1931年国民政府向美贷购麦粉办赈之后就已开始商议。当时,“向美再借贷棉麦之议,曾经喧动一时,数度谈判,因若干担保及责任问题未能确定,未克告成”。
        1933年3月,罗斯福就任美国总统时,美国国内正面临着空前的金融恐慌和经济萧条。为解除危机,罗斯福除了在国内推行新政外,还建议在伦敦召开世界经济会议,解决国际间关税及货币等问题。罗斯福向英国、法国、德国、中国、 日本等十一个国家的首脑发出邀请,希望派代表于世界经济会议召开前,先到美国华盛顿,分别讨论双边经济问题。
        南京国民政府接到邀请后,认为这是向美国要求援助的一个好机会,即派宋子文率团出席世界经济会议,并于会前访问美国。
        1933年4月18日,宋子文等乘船由上海渡美。5月6日,抵达华盛顿。8日起,与美国总统罗斯福以及国务卿赫尔等举行了多次会晤,双方就世界经济问题、中日远东纠纷问题、提高白银价格问题、对华借款问题等交换了意见。据随同宋子文访美的国民政府财政顾问、美国人杨格回忆,中国代表团当时曾准备了一个向美国商界借两笔数目各为500万美元的信贷借款,以此购买美国的小麦和棉花。但谈判刚刚开始,中国方面即发现美国企图大量倾销国内过剩的棉花和小麦,并大大提高这些产品的市价,从而使信贷总额高达5 000万美元。③
        1933年5月29日,在得到罗斯福总统的同意之后,宋子文与美国财政善后银公司董事长琼斯几经密谈,于6月4日正式签订了一项借款合同,因合同明确规定中国必须用借款购买美国剩余的棉花和小麦,所以这笔借款被称为棉麦借款。其主要内容是:
        (一)关于借款数额。规定由美国财政善后银公司贷款于中国政府,总额美金5 000万元,其中借款的4/5即4 000万美金购买美棉,所余1/5购买美麦(其中至少有40%用于购买面粉)。
        (二)关于销售范围。规定为避免世界棉麦市场受其影响,中国政府必须保证所购棉麦只在中国销售,不得将大宗原料或其成品直接或间接向国外销售。但棉织品除菲律宾群岛外,输出至南亚洲及南洋各国不在此例。
        (三)关于偿付方法及期限。购买美棉所出期票之25%连同利息,须于12个月内归还,次年下半年还10%,第三年还15%,第四年还20%,第五年还30%。购买美麦借款则于第四年偿还25%,第五年还75%。
        (四)关于利息。年息5厘,每半年偿付一次,至付清为止。
        (五)关于担保。中国同意以统税收入为所借款项之第一担保。统税项目为卷烟、麦粉、棉纱、火柴、水泥、烟酒及印花税,上列各项税收上年度收入共约美金2 200万元(内烟酒税占上年全年税收7%,只可作为预备担保品)。此外,以海关赈灾5厘附加税作为借款之第二担保品。
        (六)关于运输与保险。中国担负货物上船后所有一切运输、储藏、保险及起卸等费用,另外关于棉麦运输船只及保险,至少一半以上由美国方面承担。
        棉麦借款合同中所规定的内容,尤其是规定中国政府必须以统税收入与关税附加作为担保,实际上为美国操纵和控制中国财政命脉提供了条件。此外,从棉麦价格、运输费用以及利息等规定看,也是十分苛刻的,“在国际贷款中诚属罕见”④。据有关资料记载,美国出售的麦、粉价格均比国际市场要高,如美麦的价格,平均每普式耳为0.557美元,比国际市场高出5美分;美粉价格较澳粉约高30%,较国内粉价更高出35%,如果再加上运费、保险费等,价格自然更高。由于价格相差悬殊,中国方面曾要求按世界价格购买,但遭到美方拒绝;中方还要求按照澳粉在华销售价购买,或以美麦代替美粉,美方均不同意,并且极力催促中方尽快购买。在运输方面,借款合同规定美国船只只须占运输棉麦总吨位的一半以上,但美国商船的运费大大高于其他国家。美国商船运输小麦的费用为每吨3.75美元,而其他国家则为2.75美元。美国商船运输面粉的费用为每吨4.5美元,比其他国家高出1美元左右。虽然借款合同规定利息为年息5厘,但加上运输、保险及其他费用等,借额净差10.57%。这样,加上原定利息,实际利息则达到8.63厘之多。很显然,此次棉麦借款,中方实际上处于极为不利的被动地位。
        按国民政府法例规定,国家举债,须经国民党中央政治会议决议,并经立法院通过。因而借款成立后,宋子文即将借款经过及其内容电告国民政府行政院长汪精卫,并要求提请国民党中央政治会议予以追认,并转立法院进行审议。6月7日,国民党中央政治会议第360次会议讨论中美棉麦借款案,认为原则可行,交立法院审议。6月14日,立法院财政、经济两委员会审查通过棉麦借款案,16日,又提交立法院全体委员会,经长时间讨论,通过订购棉麦借款合同,并议决附带条件为:(一)以五院长作为政府代表,并农工商各界分推之代表6人,组成借款管理委员会,负保管、支配之责;(二)借款收入全部之用途,不得移充任何对内用兵或其他消费之用,必须限于下列生产事业:(甲)创办及发展基本工业;(乙)复兴农村经济;(丙)兴办水利;(丁)发展重要交通事业;(三)用途分配成数之确定,由管理委员会就上列各项事业从立法程序行之。
        棉麦借款合同消息披露后,立即在国内引起极大震动,有赞成者,亦有反对者,众说纷纭。上海申新纺织公司总经理荣宗敬致函行政院政务处长彭学沛,对中美棉麦借款极表赞同,并称:“以后复兴农村及关于建设事项皆可次第实施,其为福利岂有涯矣,不特纺织业感纫已也。”⑤但就当时情况看,反对意见居多。许多人所忧虑的是,此项棉麦运抵中国后,使外来农产品压迫本国农产品之形势,将更为严重,“且因棉麦市价已低落不堪,使农民感受生产品不敷生产资本之痛苦,今增益大批外来农产品,市价必跌落,农民痛苦必愈甚”。上海棉花号业同业公会、上海面粉业公会、苏浙皖内地机制面粉公会、江苏全省农村协进会等团体则连日电呈行政院,以维持农民生计,保护国内民族工业为由,强烈反对政府签订棉麦借款,并声称:“倘政府不加采纳,属会等径电彼邦,誓不承认,以谋国民之自救。”⑥在国民党内,反对最力者则为胡汉民。6月7日,即在国民党中政会讨论棉麦借款案的同一天,胡汉民电立法院长孙科,表示反对棉麦借款,指出棉麦借款“关系党国前途极重大,不能不为兄等言之:(一)凡一国国债,关系人民负担,未有不经立法机关通过而可成立者,立法院有监督外交、财政之权,不审兄等对此云何?(二)宁国府已发行内国公债十二万万,政府成立二十二年,从无预算案,今既云收支适合,则何须秘密借款至二万万之巨?(三)谷贱伤农,为去年长江上下游最为惨绝之现象,今此巨量棉麦之输入,究将何用?”胡汉民表示“以党员立场,不能不严重反对”。⑦此外,胡汉民还撰写了《塘沽协定与棉麦借款》一文,公开反对借款。6月8日,国民党西南政务委员会电美国财政善后银公司及国务卿,表示反对此项借款。
        虽然棉麦借款遭到国内多方面的反对,但在借款合同签订以后,中美双方发表的声明却称,“此举两国具得利益,即可减少美国大宗过剩产品,又可鼓励经济上之复兴,间接有益于世界之物价,在中国方面更可救济内地棉麦灾荒”。⑧这当然是一种粉饰性的表白,事实上,由于美国农产品过剩,价格下跌,棉麦借款对其是有利而无弊,而对中国来讲,此举则破坏了国内的农产品市场,同时也阻碍了中国纺织、面粉等轻工业的发展。
        棉麦借款成立后,各方请求分配者踵趾相接,先后请求者“计有苏、皖、豫、滇、冀、陕、甘、闽、黔、湘、鄂、绥等省及各机关团体,语其用途,或为振兴实业,或为复兴农村,或为开发交通,无一不合立法院之所规定。总计请求拨款之数,达10万万元以上,竟超过借款总额五六倍。军人因而请款者,报章所传,数亦甚钜”⑨。9月3日,陈济棠、李宗仁、蔡廷锴致蒋介石、汪精卫电,该电第二节提出,“公开厘定借款用途”。指出中国农村已濒破产,棉麦借款输进外国大量农产品,农民更将不堪,如果此款用于生产以外,不啻夺农民之衣食之饥寒以死。电文提出:“棉麦借款,无论如何必须用于生产事业,并请准由各省军政长官及民众团体,派遣代表组织委员会,共同保管及监视用途,以示公开。”⑩
        为妥善进行棉麦借款的购销及保管事务,在合同签订后,宋子文即电呈行政院长汪精卫,要求核准中央银行为代理机关,经理棉麦之购销、运输、堆栈、出售及还款诸项事宜。7月,中央银行奉准组织经理美贷棉麦事务处,由该行业务局经理席德懋任经理兼购销科主任,由财政部顾问、美国人林枢、劳赫德分别担任运输科与会计科主任,业务局襄助杨安仁任文书科主任。同时还分别组织了中美棉业合作社和中美麦业合作社,其主要成员有美安、福家、安利、合义、立基、祥茂、达孚等美商洋行以及华商中棉公司、中国联合公司等,专门从事进口棉、麦的销售事宜。除此之外,还在美国设立办事处,由魏文彬主持事务。
        但是,由于请求拨款者过多,数额过大,难以应付,加之各方压力,不得已蒋介石于9月5日在庐山召开谈话会,会议决定改组全国经济委员会,关于棉麦借款之支配问题,改由全国经济委员会全权处理。9月13日,国民党中央政治会议决定对全国经济委员会进行改组,直接隶属国民政府,扩大组织,改采常务委员制,并推汪精卫、宋子文与孙科为常务委员,各有关部会首长、国内经济专家及实业界名流为委员。美棉麦借款用途交全国经济委员会全权支配,另设一委员会,邀请各方代表参加,负保管、监督之责。
        在全国经济委员会改组的同时,9月29日,第一批美棉麦运抵上海。南京政府曾对棉麦销售持乐观态度,但实际情况却完全两样。由于当年国内棉花丰收,加之棉纺织业萧条,华商纱厂均以“经济情形不良,对于推销所制棉纱及布方且极感困难,并议决自6月1日起,停止夜工。其结果使棉之消费减低40%,美棉之所以滞销,又以银价不定,美国棉价变价及中棉、印棉之跌落,国内一般纱厂,减少进棉数量”(11)。如中国棉业公司曾答应代国内各纱厂购销16万包美棉,但实际后来仅购销22 100包。麦粉的购销也同样遇到了困难,正如经理美贷棉麦事务处1935年报告所说的那样:“第一,如经理处将面粉在本地售卖,与华粉竞争,则将予小麦市场以重大之损失;第二,世界粉市仍比美粉低廉,现在之尚较低20%。”(12)此外,日本政府命令12家在华日资纺纱厂拒绝购买美棉,更使得棉麦销售出现困难。在此情况下,国民政府又不得不转而请求美国政府减少债额,1934年2月,经驻美国公使施肇基、纽约办事处处长魏文彬同美国方面商议,将美棉债额由4 000万美元减为1 000万美元,麦、粉则维持原来数额,期限亦予以暂缓。(13)这样,中美棉麦借款实际数额为2 000万美元。
        棉麦借款合同签订后,国民政府立法院于1933年6月16日对外宣称:“本借款收入全部之用途限于左列生产事业,不得移充任何对内用兵或其他消费之用。(甲)创办及发展基本工业,(乙)复兴农村经济, (丙)兴办水利, (丁)发展重要交通事业……”9月6日,蒋介石、汪精卫在答复陈济棠、李宗仁、蔡廷锴关于借款用途的电文中也说:“棉麦借款用途,中央政治会议早已决定用于生产事业,尤注意农业生产……决不移于军费。”但就实际用途来看,却并非如此。
        据经理美贷棉麦事务处经理席德懋1935年12月30日报告,棉、麦、粉的购买、销售以及用途情形如下:(14)美棉159 536包,合美金9 980 896元;美麦323 080吨又417磅,合美金6 000 000.00元;美粉338 000桶,合美金1 105 385.80元;共计美金17 086 282.48元。除去偿还棉麦借款项下拨付本额美金2 495 224.17元;纽约办事处用费,美金242 371.09元;关税、统税,美金1 414 869.45元;其他项付(麦价差额、运输、保险费等),美金1 049 054.47元;净得货款,美金11 884 763.30元;折合国币33 622 624.06。用途(国币):缴解国库转拨各项建设14 884 763.30元,全国经济委员会15 370 000.00元,南昌行营充作“剿匪”治本及治标费3 800 000.00元,救济四川被灾难民费3 000 000.00元,缴解余款5 424.06元,合计33 622 624.06元。
        棉麦借款签订后不久,1933年8月23日,国民党中央执行委员会政治会议即通过“鄂豫皖赣四省剿赤军费,治标180万元,治本1500万元”。(15)次年2月7日,国民党中央执行委员会政治会议第394次会议又作出决议:“剿匪治本经费,准在美棉麦借款内动支,其如何分期拨付,交由全国经济委员会统筹全局,酌情办理。”⑩
        关于缴解国库,用于改良币制及其他建设的费用。1934年4月17日,财政部长孔祥熙提议增加中央银行官股6 000万元,经行政院议决通过,于经理美贷棉麦事务处缴解国库钱款中拨付1 320万元,并于1935年拨足。
        全国经济委员会支配之费用。1934年折存数为1500万元,其用途分配如下:七省联络公路6 500 000元, 卫生事业费500 000元,江西建设事业费1 900 000元,西北建设事业费2 500 000元,棉业统制费1 000 000元,蚕丝改良费750 000元,茶叶改良费64 000元,燃料研究费100 000元,调查研究费200 000元,其余则作为预备费。
        据有研究者统计,国民政府在棉麦借款所得款项中用于统制全国金融的数目约占40%,直接用于反共军事(即南昌行营“剿共”、七省铁路及江西建设费用等)占36%强,而真正用于国内经济建设的极为有限。(17)
        但是,尽管如此,由于棉麦借款是九一八事变以来西方大国首次向中国提供的大额借款,这一借款,就美国政府而言,除了在经济上企图转嫁危机、倾销剩余产品外,还包含有对于远东战略方面的考虑,是对中国抵御日本侵略作出的一种援助性姿态;而就南京国民政府来说,棉麦借款除了经济原因以外,深层中又带有通过借款加强同美国联系,取得美国外交上支持,遏制日本不断扩大侵略的意图。正因为这样,所以这次借款也引起了日本政府的极大关注,“日本忌宋氏借款之成,虑用以抗日,……深恐中国与欧美因借款关系而更形亲密”。(18)于是,便采用各种方法进行反对和阻挠。在棉麦借款合同签订后不久,日本驻美大使出渊胜次即奉日本政府之命,向美国国务卿表示,美国向中国“出售棉花和小麦可能会严重影响到日本”,要求美国今后“在采取任何将要或有可能影响日本利益的步骤之前,必须先同日本进行磋商”。(19)广田弘毅继任日外相后,更加明确规定, 日本在华纺织厂一律不得购买进口棉花。1933年10月21日,广田在致日驻华公使有吉明的电报中指出,如果美棉价格确实比其他种类棉花便宜,尽管劝说这些工厂不去购买美棉可能是很困难的,但是他们应该服从“政治上的指导”,以便“在事实上中止”棉麦借款。(20)日本政府的直接干涉,给棉麦借款的实施在一定程度上造成了困难,致使进口美棉销售不畅,出现大量积压。直到1934年9月,国民政府通过中国棉业公司总经理张公权同日本在华纺织厂交涉,共同购买进口美棉后, 日本政府认为阻止棉麦借款实施的目的已经达到,这才同意日本在消费美棉的问题上与中国合作。所以说,南京国民政府欲通过棉麦借款促进中美两国财政合作以抵制日本入侵的目的,事实上并未获得如期的成功。