抗战爆发后,农村经济就一直是维系国民政府战时财政、军需民食供应的重要来源和支柱,尤其是在实行“田赋三征”以后,为缓解战时国民政府财政危机、物价上涨的压力,民食军需供应的矛盾,发挥了极其重要的作用。但是,由于国民政府只重视战时的现实经济需要,忽视对农村经济长远的安排,结果,所制定政策往往演变为以最大限度对农村进行搜刮和剥削为特征,致使农村经济从1941年起就开始逐渐陷入衰落的困境之中。这可以从以下几方面看出:
        第一,农田耕种面积逐年减少。大后方15省耕地面积,抗战前为3899.75万亩,1938年为3859.3万亩,1939年为3869.86万亩,1940年为3849.04万亩,1941年为3815.46万亩,较战前减少了84.29万亩。也就是说,1941年大后方抛荒了84.29万亩耕地^[1]。另据调查,1942年大后方13省农作物面积较1937年减少17.3%。从播种面积看,以四川省为例,在1943年到1945年的三年中,冬季农作物播种面积从6000万亩减少到5700万亩,夏季作物从7900万亩减少到7600万亩。同时,冬季休闲田的面积却从2,400万亩增加到2700万亩,夏季休闲田则从500万亩增加到600万亩^[2]。
        第二,粮食产量大幅下降。大后方15省各种作物总产量,由1938年的17.21755亿市担,减为1941年的15.3656亿市担,计减少1.85万多万市担。1942年,大后方13省农作物产量较1937年减少13.3%。从四川省的具体情况来看,以1940年至1945年的平均产量同1939年的产量相比,籼稻下降了24.7%,甘蔗下降了35.1%,棉花下降了43.8%^[3]。
        第三,牲畜大量死亡。由于农田面积显著减少,粮食产量下降,草料严重缺乏,以及战争影响,引起牲畜大量死亡。据统计大后方15省1942年与1937年相比,耕牛减少297万头;马减少34.7万匹;驴减少48.8万匹;猪减少393万头;羊减少293.8万只^[4]。
        第四,购买力下降。以1937年农民购买力指数为100,到1942年3月,陕西降为69,福建降为45,青海降为63,宁夏降为66,广西降为82,广东降为81,湖南降为86,贵州降为79,四川降为82,江西降为92,甘肃降为95,云南降为98,只有湖北仍为100,西康稍超出为126^[5]。
        然而,中国毕竟以农立国,农民占全国人口的80%以上,构成抗战民力的主体,而且,兵员的补充、粮食的供给,军需民用和工业原料的取得,乃至物资运输、商品流通等,无不主要是依靠广大农村民众。在“抗战之胜负,不仅取决于兵力,尤取决于民力”已成为当时国内抗战人士共识的情况下,农村存在的农民“缴纳地主的地租是太高了,苛捐杂税是太多了,高利贷的盘剥是太厉害了,耕地不够,无地的农民太多了”等问题^[6],以及农村经济陷入困境的局面,都极大地妨碍着广大农民对抗战的积极投入,甚至危及国民政府抗战建国的根本。
        太平洋战争爆发后,国民政府开始意识到依靠自身力量抗战的紧迫性和重要性,随即开始着手采取措施,以解决农村面临的一些紧迫问题。1941年12月,在国民党五届九中全会上,针对当时日趋严重的土地问题和粮食问题,蒋介石提交了《土地政策战时实施纲要》。这个《纲要》是国民党在抗战后期对农村政策进行调整的一个重要表现,它共有十条,规定在整理地籍的基础上,逐步实施以下内容:
        (1)私有土地应由所有人申报地价,照价纳税,税率起点为百分之一至百分之二,累进至百分之五。其土地自然增价,应即征收土地增值税,暂依累进制征收之。
        (2)国家为调剂战时军粮民食起见,对于农民地价税折征实物,其实物全归中央。在折征实物期间,有中央按各该县(市)地价税实收金额,以百分之五十之现款,拨归各该县(市)作为补助。
        (3)为实施战时经济政策和公共建设需要,得随时依照报定之地价征收私有土地,其地价之一部(分)并由国家发行土地债券偿付之。
        (4)私有土地之出租者,其地租一律不得超过报定地价之百分之十。
        (5)确立农地以归农民自耕为原则。
        (6)荒地之可为大规模经营者,由国家垦务机关划设垦区,移殖战地难民或后方有耕作能力之人民,并供给生产工具,以资耕作。私有荒地,由政府征收高额地价税,并限期使用;逾期不使用者,得由政府估定地价,以土地债券征收之。
        (7)土地之使用应受国家之限制,政府并得依国计民生之需要,限定私有农民之耕作种类^[7]。
        这一《纲领》的通过和公布,表明国民政府以土地为中心的政策已被视为是“当务之急”,农村经济问题开始得到重视。不过,虽然《纲领》的不少规定从字面上来看是进步的,如对地主地租的租额剥削作了一定的限制,存在有利于农民的一面,但就实际而言,农民所得具体实惠并不多。例如,《纲要》规定“地租一律不得超过报定地价之百分之十”,实际上1941年各省谷租普遍是主六佃四,甚至有主八佃二的。以前是钱租的,也纷纷改为实物地租^[8]。可见,国民政府关于地租租额的规定,远远落后于实际。因此,考察《纲要》的基本精神,不难看出,其实质是以田赋征实,全归中央,增加政府财政收入为重点。其结果,就只是“重税政策”的战时实施,而不是“土地政策”的战时实施^[9]。国民政府对农业政策调整的积极作用是非常有限的。
        除了出台《土地政策战时实施纲要》外,国民政府在抗战后期对农业的重视还体现在以下几个方面:
        第一、发放农贷,扶助农村经济发展。早在1938年,国民政府就颁行《战时合作社农贷调整办法》、《扩大农村贷款办法》以及《改进地方金融机构办法纲要》等一系列农贷政令。太平洋战争爆发后,国民政府便加强了对农村资金的支持力度。据四川省政府统计处统计,1941年至1944年,四川农业贷款贷给农业生产累计1.9756亿元,农业技术推广3502万元。水利工程3.241亿元。具体情况如下表所示:
        

1941年—1944年四川农业贷款对象与数额

单位:万元

        

        资料来源:罗君辅:《由中国农贷谈四川农贷》,《四川经济季刊》,1947年10月第四卷第2、3、4期合刊。(分项统计与总数不一致,原文如此)
        这些农贷的发放,一定程度上缓解了农村资金缺乏的状况,是有利于农业与农村经济发展的。
        第二、兴修水利,鼓励垦殖。由上表内容可知,国民政府的四川水利建设贷款逐年都在增加。据统计,从1939年至1945年6月止,四川共完成开渠工程26处,筑坝工程233处,挖塘工程3879处,其他工程13处,农田受益面积达66万亩^[10]。不仅如此,开垦荒地的努力也取得了一定的成效。到1944年,全国公私垦殖单位已发展到153个,其中四川就占53个,垦民2.4834万人,垦殖面积达29.7074万亩^[11]。
        第三、推广农业和手工业改良技术。为推动农业生产发展,国民政府于1938年5月成立了农产促进委员会,连同以前成立的中央农业试验所以及各省农业改进所,共同推进国统区农作物推广、病虫害防治、畜牧兽医、肥料、农具、蚕桑、农林副业、水利垦殖经营、棉毛麻纺织品训练等项事业,并取得了一定的成效。其中影响较为深入的是农作物和手工业的改良与推广。据一项研究显示,四川省由于推广良种,棉花产量从1938年的76.3万市担增加到了1945年的145.2万市担;粮食产量也从1940年的2.6138亿市担增加到1945年的3.3618亿市担,同时一度趋于衰落的一些手工业如蚕丝业、蔗糖业也取得了恢复和发展^[12]。
        第四、实施自耕农扶植政策。抗战中期土地投机之风十分兴盛,土地兼并愈演愈烈。由此造成租佃矛盾十分尖锐,粮食产量也因此大幅度下降。为改进租佃制度,缓和社会矛盾,提高农民生产和抗战的积极性,根据《土地政策战时实施纲要》扶植自耕农的有关规定,国民政府从1942年起着手实施该项政策。1942年6月,国民政府设立地政署,专门负责扶植自耕农政策的贯彻实施。同年11月由地政署主持召开了全国地政业务会议,制定并通过了《试办扶植自耕农试验区方案》,要求各省择地定区进行试办。各省遵照方案试办扶植自耕农的办法大致有两种:第一种(或称为甲种)是国民政府依法征收非自耕农的土地,发给农民自种。此种办法又称直接创设;第二种(或称为乙种)是由中国农民银行附属的土地金融机关贷款给无地的农民,购买或赎回土地自耕。此种办法又称间接创设。从推行扶植自耕农政策的三年来看,全国共有14省82县进行试办,扶植自耕农总共1.765万户,农田面积总共31.3123万市亩。其中属于甲种扶植自耕农的区域共30处,属乙种扶植自耕农的区域共有65处^[13]。
        但是,就总体上而言,国民政府上述政策和措施的积极作用仍然是十分有限的。以农贷为例,由于借贷关系的成立是通过合作社进行的,而合作社又掌握在封建势力手中,因此农贷就成了变相的高利贷,使农贷的功效大打折扣^[14]。况且中国农村面积广大,国民政府发放的有限贷款,并不能根本解决农村资金短缺的问题。再以扶植自耕农政策而言,在国民政府标榜的三个模范示范区——福建省龙岩、甘肃湟惠渠和四川省的北碚扶植自耕农试验区,确实取得了部分的成功。土地关系得到了调整,土地集中趋势也避免了,土地利用得以促进,农业经营也随之改变,农业收益亦相应增加^[15]。然而,这一成效是在国民政府投入大量人力、物力后取得的,并不带有普遍意义。就是整个扶植自耕农政策的推行,也只涉及14省的82县,更谈不上在全国广泛推行。因此,扶植自耕农政策影响甚微。
        不可否认,太平洋战争爆发后,国民政府对农业政策的调整和对农村经济的重视也取得了一定的成效。加之,粮食价格猛涨因素的刺激,抗战后期大后方农业一度扭转了大幅下滑的趋势,总体上还是缓慢的有所发展,各省粮食总产呈增长趋势^[16]。但这并不意味着农村经济的困难局面得到了根本改观。实际上随着国民政府一系列统制经济政策和措施的实施与强化,从1943年起,农村经济已日渐陷入凋敝和破产的危机之中。
        首先,土地投机和兼并十分猖獗,地租暴涨,各种捐税有增无减,使大批农民沦为佃民,农村阶级分化加剧。据对四川某县27户农户交租情况的调查,1938年是48%,1941年是55%,1944年竟高达94%^[17]。另据国民党农产促进委员会1944年对川、桂等11省114个县的调查,佃农半佃农的比重由1936年的57.7%,上升到1944年的62%^[18]。这说明封建剥削关系越来越严重,是造成农村经济破产的最大根源。
        其次,统制经济政策演变为对农村经济的破坏和对农民的剥削。国民政府对农产品的统制,实际上是贱买贵卖,“不免有破坏经济‘与民作战’的嫌疑,……贬价的收买农产自桐油以至于米粮,比市价低了好几倍。”^[19]拿统制经济政策中影响最大的“田赋三征”来说,在初期的征实、征购阶段,农民或许能获得些许抵偿,但到征借阶段,则完全变成赤裸裸的掠夺,同时,它又为地方乱摊派和勒索大开方便之门,致使农民所受的剥削十分沉重。这种统制当然不能发展生产,反而会对农业生产造成严重的损害。它是导致农村经济破产与农民生活困苦的一大根源^[20]。
        其三,国民政府不合理的征兵制和高利贷的盘剥,使衰落的农村经济雪上加霜,最终走向破产。国民政府实行的是征兵制,由于没有准确的人口统计数字,征兵的基层政权又控制在封建地主势力手中,所以弊端很多。结果在实行过程中,乡、镇、保、甲长乱抓壮丁,征兵变成了掠夫和绑索^[21]。国民政府兵役署长鹿钟麟就承认说:“不只是兵役官员,而且有时更坏的恶势力,蓄意不分青红皂白地拉夫,把许多农民当作征兵对象,藉此对受害者索取贿赂,借以中饱私囊。”^[22]加之,新兵待遇极差,被虐待死亡者很多。所以农村中所有壮丁,以及一部分超过或不及役龄的农民全部被弄得不能安居乐业,或为逃避兵役远走他处。兵役和抓丁的结果,非但扰民极盛,而且造成农村劳动力的枯竭。据统计,到1942年止,西南各省农户中在征调兵役后完全没有壮丁的,四川为16.2%,贵州为52.5%,云南为22%,广西为21.4%;因征调工役而完全失去壮丁的家庭,四川为14.9%,贵州为31.7%,云南为2.5%,广西为8.8%^[23]。1943年起,西南地区农业生产开始下降,其中的主要原因是缺乏劳动力造成的^[24]。从中不难想见,兵役和工役的征调对农业生产造成了极大的影响。与兵役制一样,对国统区农村经济干扰和破化甚大的另一个因素便是高利贷。在国民政府种种捐税、地方摊派勒索以及高额地租压榨下,农民辛勤劳作一年,所获无几。为维持简单再生产和过活,农民只得借债。从1941年到1943年,四川负债农户的比例由51%上升到54%,云南由55%上升为64%,贵州由48%上升为50%,广西由49%上升到59%^[25]。农民在高利贷的重压之下,生活更形艰难。总之,原本日渐濒临破产边缘的农民,又在兵役制和高利贷的双重干扰和破坏下,更陷入灾难的深渊,无法生活下去。连杀人不眨眼的国民党军统特务头子戴笠在考察东南和西南的情况后也承认:“各地民众真是无以聊生,浙江的民众食糠秕、树皮,广东有的人食人肉。”^[26]因而正如一个美国学者所指出的,当时农民“对政府的愤怒正明显地回响在全国的乡村”^[27]。处于绝望中的农民被迫走上了反抗的道路。在国统区,从福建、广东到四川、甘肃,几乎每省都有农民为反抗征兵和苛捐杂税而发动的暴动。例如,1943年春,一支大约五万人的农民队伍发动起义夺取了甘肃南部的大部分地区,这年秋天,福建4000名农民发动暴动,反对当地政府^[28]。仅四川省一省,自1939年以来,就有十余县发生过民变^[29]。这正是农村经济凋敝和破产的真实写照和反映。