1942年与1943年之交,世界反法西斯战争的形势出现重要变化。同盟国军队在西方和东方的各个战场上开始了对于轴心国军队的反攻。以东条英机为首的日本政府和军部在严酷的战争形势面前,虽然仍不承认自己的失败,并向国人隐瞒败迹,“彻底实施防谍措置”,甚至“将沉没艇之乘员暂时加以集中管理,不准外出”,“但战败之谣言,不翼而飞”,“开失信于天下之端矣!”^[1]战局逼迫着他们再也不敢像太平洋战争初期那样,得意忘形地叫喊“树立长期不败的体制”了。1942年下半年,东条英机无可奈何地表示要“准备决战体制”,以应付与同盟国“业已迫近的决战”,被迫将其战略方针从进攻转为防御。
        日本的对华新政策正是为了适应其军事大滑坡的局面提出的。日本政府和军部为了竭尽全力动员其本国以及中国占领区的人力、物力、财力,不得不重新审订其对华政策,以便充分利用汪精卫政权,更有效地搜刮沦陷区的物资,建设所谓“大东亚战争”的后方基地,从而集中力量,应付与美、英诸国的“决战”。当时,中国共产党中央曾发表宣言,揭露日本的“对华新政策”,“不是任何什么有利于日本法西斯的情况的反映,而仅仅是日本法西斯在国际地位上已陷入完全孤立状态这一种情况的反映”^[2]。
        日本政府推行“对华新政策”的第一个重大步骤是1942年9月1日在内阁增设大东亚省。东条英机明确指出:该省的设立是“为了完成大东亚战争,建设大东亚,将共荣圈内的各种派出机关统一起来,对各项政治事务实行一元化的统一的速效的领导”^[3]。国民政府外交部情报司长邵毓麟一针见血称其为“大东亚殖民地省”,“此乃敌人对现在其军事控制下之‘大东亚共荣圈’内一切地区加强政治及经济榨取的一种组织”^[4]。长期以来,日本方面在中国沦陷区“进行掠夺和统治有许多分歧的地方:在机构上有外务省、拓务省、兴亚院的摩擦,对中国采取的‘分治政策’,使现地军人之间,傀儡政权之间纠葛颇深,而各大财阀又竞相渔利”^[5];各派出机关“在实际事务中,矛盾百出,时酿纠纷,给予中国方面的坏印象,实难忽视”^[6]。成立大东亚省的目的之一正是调和日本各种势力在中国沦陷区的争夺,弥补各傀儡政权间的巨大裂痕,将治权归一,以利于“对华新政策”的出台和实施。
        由于这一措施涉及日本统治集团几个方面的利益,因此一经提出,就遭到各方的反对。枢密院不表赞同,外务省因为此举将削减其部分权力,也表坚决反对,外相东乡甚至愤而辞职。但在东条英机看来,这一措施事关“圣战”全局,势在必行,便断然决定自兼外相。但围绕着争夺中国沦陷区的指挥全权,陆军省、海军省、外务省仍然争吵不休。陆军省以“作战需要”为由,主张由日本中国派遣军总司令官兼任驻华特命全权“大使”,海军省强烈反对,外务省则主张“大使”、“公使”均应由文职担任。10月1日,日本政府制定了《大东亚省驻华机构及其运用》,对于人事安排,作了原则规定。20日,由有关各方达成遣华人员分配协议:特命全权“大使”、驻上海特命全权“公使”由文职官员担任;驻北平、张家口特命全权“公使”由兴亚院联络部长担任;各地机构人员暂由原来的联络部、领事馆职员留任,但尽量使陆海军人员退出;特务机关暂时保留,但权限为专司治安,其他事项移交大东亚省派驻机构等^[7]。
        11月1日,日本政府颁布《大东亚省官制》,宣布大东亚省成立,下设总务局、满洲事务局、中国事务局、南方事务局四个机构,撤销原拓务省、兴亚院、兴亚院联络部、对满事务局官制,并将原外务省所属的东亚局与南洋局、原拓务省所属的拓南局与拓北局的业务一并划归大东亚省主管。同日,日本政府任命曾任汪政府最高经济顾问的青木一男任大东亚相。青木一男在南京担任汪政府的最高经济顾问时就认为实行对华新政策是“绝对必要的”,并曾“提议设立大东亚省作为第一步的措施”^[8]。同时,任命重光葵为驻南京特命全权“大使”,原兴亚院蒙疆联络部长官岩崎民男少将任驻张家口“公使”,原兴亚院华中联络部长官盐泽清宣少将任驻北平“公使”,原外务省调查部长田尻爱义任驻上海“公使”,原公使兼总领事堀内干城任驻南京“公使”。大东亚省的建立及驻华人员的调整奏响了日本政府推行“对华新政策”的前奏曲。
        11月8日,日本第八十一届帝国议会开幕,并发表对华新政策的“转换”声明,向世界宣布了日本政府的这一重要意向。随即,日本政府、军部、驻华机关各部门间,以及日本政府与汪政府间为此进行了一系列的磋商。20日,东条英机与海相青田、大东亚相青木、驻南京特命全权“大使”重光葵等进行会谈,研究对华新政策的实施方案,取得了较为一致的意见。
        12月1日,日本驻南京特命全权大使重光葵抵达上海,就日本对华新政策的实施问题与汪政府进行磋商。汪精卫立即表示响应,于12月8日发表文章《再告全国同胞——怎样同甘共苦》,表示“大东亚战争的胜利,即是东亚共荣基础的奠定”,“决心与友邦日本同甘共苦”;并以农作为例来说明“同甘共苦的意义”:“当耕耘的时候,大家在田间流汗耕作,辛苦备尝,这是共苦,当收获的时候,大家一同在田舍里,尝新谷得安饱,这是同甘,由此可知必先有共苦而后有同甘,共苦是现在的忠实努力,同甘是将来的确实希望”;他特别强调“目前最大的痛苦,是物资缺乏,物价飞腾”,“这些痛苦是不能免的”,要求沦陷区人民要“本着共苦的意义,以极大的勇气来承受”这些“应该承受的责任”,“以紧张的情绪来克服恶劣的环境”^[9]。这些言论表明了汪精卫集团对日本政府推行“对华新政策”的支持以及准备为此付出重大代价。
        12月18日,日本大本营和政府联席会议通过了《以〈为完成大东亚战争处理对华问题的根本方针〉为基础的具体策略》。21日,又由日本御前会议作出决策,正式通过《为完成大东亚战争而决定的处理中国问题的根本方针》。这是日本军部和垄断财阀相勾结的产物,是推行“对华新政策”的总纲领。它首先规定了日本对华新政策的总方针:“帝国认为国民政府(汪政府)的参战是打开日本和中国的现状的一大转机,应根据日华合作的根本精神,专心加强国民政府的政治力量,同时,应力图消灭重庆借以抗日的口实,和新生的中国一起真正为完成战争而迈进”,要求“对照世界战局的演变,在美、英方面的反攻到达最高潮之前”,“设法使对华的各种措施获得成果”。据此,从政治、外交、经济以及对重庆政府策略等方面规定了一系列具体政策。
        在政治和外交方面,以“加强”汪政府的“政治力量”为主要目标,规定:对于汪政府应“尽量避免干涉,极力促进它的自发活动”;“极力调整占领地区的地方特殊性”,“加强”汪政府“对地方政府的指导”;“对于在中国的租界、治外法权和其他特殊的各种形态,应以尊重中国主权和领土的精神为基础,设法尽速予以撤销,或者予以调整”;使汪政府“以坚定的决心和信念,在各方面讲求自强之道,广收人心”,“不遗余力地在战争方面与帝国合作”;并斟酌汪政府的充实加强及其对日合作的具体表现等等,“及时考虑对《日华基本关系条约》及其附属协定加以必要的修改”等。
        在经济方面,“以增加获取战争必需的物资为主要目标”,规定:要“设法重点开发和取得占领地区内的重要物资,并积极取得重要的敌方物资”;“实行经济措施时,一面力戒日本方面的垄断,一面利用中国方面官民的责任心和创造精神,实现积极的对日合作”等。
        在对重庆的策略方面,规定“不进行一切以重庆为对手的和平工作”,并“使国民政府采取跟随帝国的态度”等^[10]。
        这个“新政策”从本质上并没有改变日本法西斯灭亡中国,独霸东亚的“基本国策”,只是在策略和手段上有所变化。日本陆军省军务局长佐藤贤了解释说:“以前对华处理方针,均系大东亚战争发生前制订的,故尽量考虑与英美冲突,或诱导之以解决事变,那种方针或有不彻底之处。”他主张随着太平洋战争出现危局,日本应该改而采取一种新的策略:“即须举全大东亚之民族,以所有之资源,集中于贯彻圣战之一途,依日华提携之根本精神,以加强国府(汪政府)之政治力,覆灭重庆抗日之根据地,及同盟统一后进中国,以期贯彻圣战。”^[11]显然,日本对华新政策的中心环节是强化汪政府,而以“尊重主权领土”、“经济合作”、“全面和平”一类谎言作为招牌,其根本目的乃在于从中国沦陷区掠取“所有之资源”,保证“大东亚圣战”的进行,实现“大东亚共荣圈”的迷梦。日本的对华新政策既反映了日本军国主义者推行“确定不变的国策”的狂妄和顽固,又暴露出它为了挽救危局而不得不强调依赖中国沦陷区和走向穷途末路的虚弱。