政协会议闭幕后,会议通过的各项决议开始进入实施程序,其中最重要的就是改组政府和讨论国大召开问题。然而,国民党方面的一系列举动,使这些商谈很难保持原有的和谐气氛。
        国民党修正政协决议的突破口就是关于宪草原则的决议。政协会议通过宪草修改决议后,拥护国民党观点的宪法专家频频公开撰文,从法理角度论证政协宪草修改原则的不合实际,声称“如果曲解了五权宪法的原则而制定的宪法,也不是我们所需要的宪法”,主张至少坚持下面三种主张:国民大会应有形的存在以行使四种政权;五院行使治权,不容与政权相混;省长可以民选,但不主张省宪^[1]。实际即反对政协宪草的国会制、内阁制和省自治原则,而主张中央集权、大权独揽的总统制。在人皆认为“五五宪草”总统权过大时,他们反认为“五五宪草”“对总统限制太严”,“限制总统权力的规定也实在太多”;攻击政协宪草原则与“五权宪法之精神大相径庭,而且十之七八皆根本欠妥”,尤其是“对于中央政制之拟议,几无一是处”^[2]。宪草审议会的领衔专家、立法院秘书长吴尚鹰认为:中国现时所最需要者,为政局之安定。是以“五五宪草”之国民大会制度,或与欧美之议论政治不同,民权之行使或为间接,而总比议会制减少政潮起伏与政局动荡之虞,实值得国人慎重考虑,不必泥于欧美成例,为偏见所困,使民国初年错误上演也。现政治协商会议对国民大会原则,提出修正,实有重加考虑之必要^[3]。政局安定唯有中央集权,中央集权唯有以国民党为主导,这就是国民党的逻辑。
        政协结束后,首先成立了宪草审议委员会,由参加政协的五方面各出五名代表组成,另聘吴尚鹰等会外专家十人(其中六人为“五五宪草”起草人),由孙科为召集人。任务是根据政协通过的宪草修改原则,参酌各方意见,制成《五五宪草修正案》,提供国民大会讨论采纳。根据会议程序,该会如对政协宪草原则作出修正,必须得到五方面的同意,宪草条文以出席者三分之二多数通过。2月14日至19日,宪草审议委员会举行审议会议,就宪草问题作原则探讨。国民党代表主张对宪草原则有关国大、立法与行政关系、地方自治问题作出修改,部分无党派人士和专家附合国民党的主张,中共与民盟代表反对对政协宪草原则作重大修改,青年党和部分无党派人士的态度则左右摇摆^[4]。值得注意的是,在政协期间同意修改“五五宪草”的孙科,此时的态度有明显变化,认为政协宪草原则关于国民大会各点有不妥之处,而有形国大可补救各国议会制度之缺陷^[5],从而也埋下了以后宪草审议纠纷的种子。　
        3月8日至16日,宪草审议委员会连续举行审议会议,对宪草问题进行实质性讨论,中央和地方政治体制问题仍为讨论的焦点。国民党方面主张对政协宪草原则进行修改,尤其对于国大,坚决主张恢复为有形。王宠惠提出,将国大恢复为有形国大,实行总统制,省不必制订省宪。参加会议的制宪专家也都附合国民党代表的主张,这些主张与正在进行的国民党二中全会反对政协决议的要求正相呼应。
        国民党在宪草审议中的主张,在其他方面引起不同的反应。中共与民盟对于国民党的主张持反对态度。张君劢撰文全面而尖锐地反驳了国民党二中全会提出的宪草修改意见,他认为:1.照“五五宪草”所规定之国民大会,人数虽多至一千五百名,而在全体选民,仍占绝对少数,此与代议政治何异。何况国大三年开会一次,会期仅一月,名为有形,实等虚设,其去中山先生主权属于国民全体之意义,不啻十万八千里。以四权属于千五百人,名为尊崇中山先生,实假中山先生之名,以行专制之实;2.国民党主张采用总统制,然在其心目中,政府之权力,宜如英制,但不要对议会负责。总统之地位,宜如美制,以防止政府动摇。试问内阁操全国之大权,而不对任何机关负责,恐按之法理人情,均说不通。今次修改,为总统有权,行政院有责之制,固非总统制,亦非内阁制,纯为针对国内实际情况而设;3.省宪之名,闻者为之疑惧,然吾国即有省宪,亦不怕其因此而分裂,况各省自制省宪,为国民党早年宣布之政策。他在文章中总结说:十余年来政府借三民主义四字,以为妨害民权之借口。目下既已还政于民,中山先生之遗教宜善为规定于国宪中,方不至令人借中山先生之名义,以掩其施行专政之伎俩^[6]。
        在宪草讨论中,周恩来考虑国民党内反对宪草原则呼声正高,如果坚持原议,很有可能使政协决议的实施搁浅,因此为了争取国民党对于政协决议的支持,在3月15日的政协综合小组和宪草审议委员会联席会议上,中共代表团又做了三点重要让步,即无形国大改为有形国大,删去宪草协议第六项第二条(即立法院对行政院全体不信任时,行政院或辞职或提请总统解散立法院),省得制定省宪改为省自治法^[7]。据梁漱溟回忆,孙科在讨论中以国民党内部对宪草协议反对甚烈为理由提出修改的要求,得到一些会外专家的附和。民盟反对让步,但周恩来对张君劢说,政治是现实的事情,走不通就得设法转圜,不能因此而牵动大局^[8]。因此周恩来在同意对宪草决议作修改时,曾经提出这一问题不能单独解决,要国民党对履行政协决议作出明确表示。实际这是沿用了政协讨论国大代表问题时的策略,希望以此形式上的让步,而保留国会制、内阁制和省自治的精神,同时使国民党约束其党员不再反对政协决议,并尽速实行政府改组,使大局得以稳定。
        然而中共的让步并未得到国民党的善意回应,反而更增加了国民党内反对派的气势,国民党中央社在报道对政协宪草原则作出修改时擅自扩大范围^[9],更使同意修改的一方居于微妙地位。此时正值国民党二中全会对政协宪草原则发出一片反对之声,中共如再让步有被视为软弱的可能^[10]。因此中共中央18日致电周恩来:“修正宪草原则三点,我们仍深感不妥,因为这动摇了议会制、内阁制及省之自治地位,因为这些是基本的重大的原则问题,我们是决不能容许动摇的,而如果动摇了这些,必给国民党保持独裁以极大便利,国家民主化就没有可能。同时我们现在同意国民党对政协决议的这种修改,在策略上亦给国民党推翻政协决议的企图和斗争以便利,使我们保卫政协决议的斗争增加困难。因此,我们认为对十五日决定,必须迅速加以挽救。”办法是,或者撤回此让步,或者要求召开政协否决,或用其他办法挽救^[11]。在19日的宪草审议会上,董必武即遵照中共中央的指示提出:“必须坚持政协的一切决议,目前应召开政协的综合小组讨论,保障原有政协决议不能有任何动摇。”^[12]3月22日,周恩来回延安请示后电告在重庆的董必武等,“我们打算在宪草修改时,力争立法监察两院合为国民大会而将省自治法仍改回为省宪,以保证解放区的地位”。“政协谈判应以宪草为中心,如能争得一个民主宪草而又能保证在国大通过,则可参加政府、国大,因此,在目前谈组府及国大时,必须与宪草扣住”。“重庆除继续宣传攻势外,请注意勿再提我之让步各点(如宪草三点东北一师等),以免束缚我之改变打算,而强调我之进攻各点(连东北问题美苏问题在内)”^[13]。
        由于中共对国民党二中全会的不满,致使本已达成原则妥协的宪草三点协议又成悬案,有形国大的组织及职权、行政院与立法院的关系、省的地位问题,成为宪草争论的焦点,3月19日以后的讨论纠缠在这些问题上,进展甚微。在国大问题上,各方虽同意恢复有形国大,但职权只限于选举罢免总统副总统及修改宪法。在行政与立法关系问题上,关键是内阁向谁负责,国民党要求内阁向总统负责,中共和民盟坚持内阁向立法院负责,认为此“乃是整个政治协商会议决议中头等重要的原则”,并得到青年党的赞成。在地方自治问题上,国民党力图限制自治权,得到青年党的附合,但中共坚持省为地方最高自治单位,并得制订省自治法。4月1日,在审议会上,青年党代表陈启天提出,省自治法应在中央决定的原则下制订,遭到中共代表秦邦宪坚决反对,认为这无异于使省自治形同虚设,名存实亡。双方代表就此进行了激烈争论^[14]。
        4月8日,中共代表秦邦宪、王若飞等在回延安时因飞机失事身亡(自“皖南事变”后即被国民党关押,此时刚被释放不久的前新四军军长叶挺等亦同机遇难),中共随后派李维汉参加宪草审议工作。宪草审议委员会会议恢复后,讨论仍无定议,只整理出了一个由张君劢起草而没有得到各方认可的草案。关于行政与立法的关系,该案规定行政院长任命须经过立法院同意,行政院依规定对立法院负责,即行政院如不同意立法院的决议或议案,得经总统核可后,交立法院复议,经立法院出席者三分之二复议维持原案,行政院长或接受或辞职,但立法院没有对行政院的不信任投票权,行政院也不能解散立法院。按此规定,立法院的复议权受总统核可和出席者三分之二的限制,实际仍保留了较大的行政权力。关于地方自治,规定省自治法事先须根据省县自治通则拟订,事后须送司法院认可,也就是为其设置了若干障碍^[15]。在整个宪草问题讨论中,“争论最久的为行政院问题,争论最烈的为地方制度问题,最后总算勉强定案”,但并未得到一致认可^[16]。4月21日,在宪草问题讨论的最后一次会议上,中共代表李维汉声明:鉴于小组本无协议权,而许多重要争议问题又搁置未议,加以中共负责代表,因故未能出席,而由雷震秘书长整理的条文更多不忠实,甚至任意增减,故中共代表团对小组全部工作及雷震整理的全部条文,概采保留态度^[17]。
        除了宪草问题外,在改组政府问题上因国共对名额分配意见不一,亦陷于僵局。政协会议对国府非国民党委员名额分配问题未作明确规定,但根据当时的默契,中共和民盟在国民政府委员中合占三分之一名额,即十四名,以保证否决权^[18]。中共和民盟会后多次提及此一默契的存在,但为国民党方面否认,使国府委员名额分配问题成为改组政府难产的最重要原因^[19]。其实根据改组政府的协议,只有在涉及施政纲领变更时,才牵涉到三分之一否决权问题,而议案内容是否涉及施政纲领的变更,由出席委员过半数解释之。按国民党能够掌握的委员席位,应该可以争取到过半数的票数。国民党在这个问题上的耿耿于怀,不过反映了其长期一党专政思维形成的神经过敏,以及对有可能影响其执政地位的任何规定的高度警惕。民盟曾经将这一问题解释为,“民盟与中共在国府委员会中所以要取得否决权,此所以保证中共放下武力。因民盟不赞成政党有武力,而欲使中共放下武力,循民主宪政常轨办事,必有所保证。政协各方面,国民党与中共为反对党,不能予以保证;青年党为国民党之与党,中共不能信任;无党无派,以个人为单位;惟有民盟有力量与资格,为之保证”。民盟认为否决权的问题是换取中共武力的交换品,若不能使共产党放心信赖,则交换不成。国民党坚持反对否决权,表示其“在政治上不肯让步,以求得交换之成功,以遂其破坏政协之私图而已”^[20]。
        按政协决议的程序,应该首先改组政府,议定宪法草案,再由改组后的政府召开国大,通过宪法,但由于在宪草和改组政府这两个关键问题上国共意见不一,其他问题更无法列上议事日程,政协决议的实行无形停顿。国民党此时摆出一副急欲改组政府、召开国大,还政于民的姿态,催各党派提交国民政府委员和国大代表的名单。此举被当时舆论评之为:如果各党派不交名单,则国民党“实际上不过是装出一种好看姿态,把不能早日改组的责任推在各党派身上而已”;如果交出名单,则国民党希望“各党派暂时(最好是永久)作为客人,把政府的样子弄得‘民主’一些。这样做有二个好处,对外可以弄得到美国的大笔借款,渡过难关;对内则塞住各党派的嘴巴”^[21]。中共深明国民党的用意,3月30日,在政协综合小组会上,王若飞代表中共代表团声明:鉴于二中全会所造成违反政协决议之混淆情形,尚未澄清;宪草修改原则之争议未决;国大代表名额总数,政府又提修改之议^[22];而中共应有国府委员及行政院政务委员之名额,政府亦尚未作最后之肯定;在此种情况下,中共目前实无提出国府委员名单之可能^[23]。4月1日,中共中央致电重庆代表团,肯定了他们“所取坚决斗争立场是很对的”,“对于过去所取不适当的让步态度,因而使自己处于很不利的被动地位这一种情况,有求得解脱与恢复主动之可能”。同时提出,“在宪草与国大等问题没有解决,中央没有最后通知以前,我党参加政府的名单不要提出,名单内容亦尚待考虑”^[24]。应该说,实施政协决议的契机在中国特定的政治环境下可谓稍纵即逝,而在政协闭幕后的一段时间里,本来有这样的机会,但国民党囿于一党独大的理念没有抓住、更可能是根本不想抓住这样的机会,政协决议为中国打开的和平民主的道路终未能走通。
        4月2日,王世杰向蒋介石转达中共意见,国大开会法定人数应由2/3改为3/4,但为蒋所拒。15日,蒋亲自出面,召集各党政协代表举行座谈会,表示国大“各党派应提出之代表名单,甚盼于本月二十日以前提由政府办理。至国民政府委员名单,亦盼同时提出,俾能于还都前完成政府之改组,使和平建国工作,得以逐步实施”^[25]。蒋想以改组政府的许诺,掩盖东北正在爆发的战争,并在还都后立即召开国大。但是国民党提出国府国民党外委员名额,中共、民盟、青年党、无党派人士按8∶4∶4∶4方法分配,使中共和民盟失去否决权,被中共认为“决无考虑之余地”。而且国民党二中全会提出的国府委员须由国民党中央执行委员会选任一事也未得到中共和其他党派的认可。周恩来在座谈会上表示,政府名额分配、宪草修改问题尚未解决,整军和停战也发生不少问题,希望将诸问题迅速一道解决。会后周致电中共中央,告以蒋是两面作法,公开要求各方提出参加政府及国大名单,暗中布置东北大打全国大闹,代表团的方针是“决提高价求全盘解决”,“中心在人权、宪草、东北、停战、整军五个问题”,“如蒋在马之压力下最后能接受,我不致上当;如蒋坚不接受,则责在彼不在我。东北不停战,决不参加政府”^[26]。周恩来、董必武等和张群、邵力子等为此多次交换意见,但在如此仓促的时间下(此时距国大原定开幕之期还有不到一个月),显然无法达成妥协。4月21日,中共代表团正式通知国民党代表:关于参加国民政府及国民大会之名单问题,在政协决议、停战协议及整军方案被破坏,内战重新扩大民主毫无保障之情况下,中共目前已无提出国府委员及国大代表之可能。同时警告国民党,“若政府更不顾各方尤其是敝方参加与否,即径自召开国大,则尤为违反政协决议,破坏团结,结果必致造成分裂之局,其责恐政府亦无法逃避”^[27]。民盟亦于同时通告国民党,民盟要求:东北必先停止内战;在国大召开之前改组政府,由改组后的政府召开国大;国民政府委员会与行政院同时改组。如果不能满足这三个条件,民盟决定不提名单^[28]。
        中共和民盟对国大的态度,使国民党召开有各党参加的国大成为不可能。在蒋介石召集国民党政协代表讨论应对方案时,孙科、王世杰、邵力子等认为,“中共等不参加国大,则召开国大徒然促成大决裂,于党于国无益,不如暂时不开会”。他们还指责CC系“过去数月鼓励党中同志异论以增加本党负责对外接洽诸人之困难”。吴铁城认为,“今日既不能决裂,亦不能妥协,延期得以争取准备之时间”。陈立夫等仍主张只要能拉入青年党参加,“则即中共不来亦应开会”。结果与会者达成共识:“共党并无急求解决之意,我希望于五月五日前改组政府,恐不可能,而国民大会之召开,亦难望获得决议。”^[29]此时正值国民党筹备还都,召开国大本已面临许多困难,因此蒋介石决定将国大延期。24日国民政府正式下令国大延期召开,表面显示为尊重各党派意见,实际表示其以国大营造全国统一气氛的企图失败。从此,政协综合小组会和宪草审议委员会会议停顿,再未举行。政协决议实际已被束之高阁,战争成了更迫切的问题,实行政协决议倒成了第二位的问题,很少有人再提了。
        政协举行前后,国民党在人民自由权利方面作出了一定姿态。1月28日,国防最高委员会通过决议,对于有碍人民自由的法令规定如下:1.法令之已经明令废止者,毋庸再议;2.法令之拟予废止者,由原公布机关明令废止;3.法令之应予修正者,可送立法机关重行修订;4.各省县市及治安机关自行制定而与中央有关人民基本自由之法令抵触者,一律废止。根据这个规定,应予废止者有:《保障人民身体自由办法及其实施规定》、《危害民国紧急治罪法》、《维持治安紧急办法》、《水陆交通统一检查办法》、《国家总动员法》、《战时出版品审查办法》、《战时书刊审查规则》、《非常时期取缔集会演说办法》、《共产党人自首法》、《人民团体整理办法》等等;应予修正者有:《保护管束规则》、《出版法及施行细则》、《废止出版品检查制度办法》、《非常时期人民团体组织法》,等等^[30]。然而这些规定只是纸面上的,实际仍有许多新旧法规限制人民的自由权利,比如舆论出版界啧有烦言的新闻、出版审查制度,终国民党统治之世,始终未能真正废除。