根据停战令的规定:在北平设立军事调处执行部,由国、共、美三方各出一名委员组成,所有必要训令及命令,应由三委员一致同意,以中华民国国民政府主席名义经军事调处执行部发布之;军事调处执行部之一切协定建议及指示,只涉及停止冲突所引起之直接问题;美国参加军事调处执行部,仅为协助中国委员实施停止冲突命令^[1]。在国共双方同日达成的《建立军事调处执行部的协议》中具体规定:军调部的任务是,执行已经商定之停战政策,提出有关建议,增订必要之附属协定,以确保停战命令更有效地实施;军调部委员各有表决及商议权,邀请美国委员任主席;设立执行小组,作为军调部之执行机构,实地监督各种协议的执行,提交报告,国、共在执行组内应有同等人数,主任由美国军官担任;军调部的工作将延续至国民政府主席或中共中央主席通知对方废除此协定时为止^[2]。这样就对军调部的性质、作用及美国的地位作出了原则规定,以后军调部的工作大体即按此原则实行。
        军调部于1946年1月13日正式成立,总部设在北平,所有部门成员均由国共美三方共同组成,国方委员郑介民(军令部二厅厅长),共方委员叶剑英(十八集团军参谋长),美方委员罗伯逊(美国驻华代办),执行主任由美方白鲁德担任,5月增设副委员,国方蔡文治,共方饶漱石,美方吉伦。总部下设联合参谋部(参谋长为国方蔡文治,共方先耿飚后罗瑞卿再后陈士榘,美方海斯凯),以及执行、新闻、总务、通讯、交通科(5月改为调处、交通、整军、新闻、行政处)。在军调部工作的高峰时,设有36个小组,加上执行部机关,人员总数九千余人(其中国方两千六百余人,共方六百余人,美方则多达六千余人),每月开支法币4亿元,是一个相当庞大的机构^[3]。根据协议,军调部的工作主要是五项,即停止冲突、恢复交通、受降日伪、遣返日俘、整编军队,实际工作主要是前两项,尤其集中在停止冲突问题上,后三项任务中,国民党不承认还有受降问题,遣返日俘则主要由国方负责,军调部干预不多,整编军队尚未开始即告搁置。
        军调部最早派出的执行小组是集宁第一小组,其后执行小组陆续被派往各个地区,东北停战前后,又向东北派出若干小组,最多时共有36个小组。驻扎地点如下:集宁第一小组(1.17—8.14,以下小组顺序类推),赤峰(1.17—9.28),太原(1.31派出),徐州(1.17—9.29),张家口(1.17—9.30),沁县(3.27派出),济南(1.17—10.1),广州(1.22—7.10),汉口(1.20—9.12),新乡(1.29派出),承德(1.31—9.10),石家庄(2.4派出,4.24共方撤离),大同(1.19派出),侯马(1.31派出),德州(2.1派出,7.8改驻青岛,9.25撤离),泰安(2.7派出),淮阴(3.6派出),泊头(2.18派出),安阳(2.20派出),南口(2.20派出,8.20共方撤离),高密(2.22—5.16),枣庄(3.5派出,6.16国方撤离),晏城(3.7—7.17),徐州(2.11—9.29),安次(3.16派出,不久回北平,8.2改为安平小组),朝阳(4.9派出),沈阳(3.30—11.21),四平(3.30—11.21),海龙(原在本溪,3.30—11.21),鞍山(原在海城,3.30—11.21),永年(5.7派出,后驻邯郸),光山(宣化店)(5.4—9.2),拉法(6.17—11.21),德惠(6.17—11.21),双城(6.17—11.21),齐齐哈尔(后移洮南即白城,6.17—11.21)^[4]。执行小组是军调部工作最基层也最重要的组织,负责监督命令的实行,提出调处报告。在36个小组中,第18到24共7个小组为交通小组,主要负责恢复交通工作,其余为停战小组,负责停战的执行(其中有9个小组兼管交通);第1、3、4、7—12、27小组为中心小组,必要时可派出分组;小组驻在国方区域者24个,驻在共方区域者12个,华北最多,有24个,其中山东地区即有8个(包括徐州);派出时间,停战小组主要集中在2月,交通小组集中在3月,东北小组集中在3月和6月;此外还派出过若干特别小组及联络员,任务完成即行撤销。在派出小组地区上,国共双方都争取将小组派往己方处于劣势或需要阻止对方进攻的地区,以保护己方战略利益,如国方要求派往集宁、赤峰和山东等处,共方要求派往广东、中原和东北等处。
        军调部成立后,在最初三个月内,由于大环境的关系,工作进展较快。这一阶段,军调部发出六号和字命令,五件特别指令,派出23个小组,达成69项小组协议或指令^[5],均占各项工作数量的60%以上^[6]。关内冲突在军调执行小组监督下基本得以停止。在这一阶段调处中,国共美三方均表现出较为合作与克制的态度,军调部第七号公告曾称,国共“双方皆有保持和平之诚心,且无疑义的,双方要求和平,并将尽可能以全力处之”^[7]。中共为了实现政协决议,在军事调处问题上态度更为积极。2月2日,中共中央书记处会议讨论军调部工作时,刘少奇指示,在全国要与国民党的主体合作,表现我们力求解决问题的诚意,对1月14日以后被国民党所占地区基本上应以政治方式解决^[8]。军调部中共委员叶剑英在给中共各战略区的电报中,要求各地实行彻底停战,主动提出双方撤除包围封锁,对国方蚕食政策应采取扩大政治宣传与积极准备自卫方针,各小组对执行部命令应表示积极支持态度^[9]。
        国共双方在最初阶段的调处中,互有让步。中共在伪军和遣返日俘问题上作了让步。中共原本坚持解散被其包围的伪军、并参与日俘遣返工作。但在国方坚持下,军调部2月9日发出第九号公告(和字第三号令),规定所有部队,不论其是否称为伪军,均属于停战令范围内,应保持在1月13日的位置(此规定可使被中共部队包围的伪军免受攻击),有关部队地位问题,将由三人会议决定。2月18日,发出第十三号公告,将遣返日俘责任归之于国民政府,并由美军协助^[10]。
        在中共东江纵队撤退问题上,国民党作了让步。东江纵队是中共领导的广东地区抗日武装,停战令下达后,广州行营主任张发奎声称,“行营从未奉到辖区内有中共部队番号、驻地及驻军数目之通知,各方亦无此种情报,事实上在粤专扰乱治安者,仅系地方零星土匪及伪军之残余与逃亡之日兵,其行动在任何方面观察,均不能承认其为军队,故本人实无法应中共代表之要求,妄行承认此种败类为中共部队”^[11]。因此张不同意派军调小组到广东(军调第八小组到惠州视察后,因当地驻军的反对而无法执行任务),并派部队继续围攻东江纵队,引起中共的抗议。在三人小组的最初几次会议中,周恩来提出应允许东江纵队北撤,否则“定必引起严重之后果,届时共党军队亦必在山东方面采取报复行动,如因此使停战协定陷于破裂,其责任应由政府方面负之云”。参加三人会议的国民党代表张治中认为,“彼既保证此项部队退出广东,则似不宜因此局部问题致影响整个问题之进行”。他与军令部商量后,提出由军令部电令张发奎停止军事行动,并由军调小组前往调处^[12]。4月初,国共代表皮宗敢和廖承志在美国代表协调下,与广州行营和东江纵队达成协议,中共武装人员分为三个地区集中后至指定地点大鹏湾驻扎,准备复员及北撤,行营方面对此给予便利。又经过一个多月的延宕,至5月下旬,中共部队才开始集中,6月30日自大鹏湾由美国军舰接运北上,7月5日,东江纵队全部二千六百余人,由司令员曾生率领到达山东烟台^[13]。
        当然,军调中的三方矛盾斗争,尤其是国共之间的矛盾斗争,自始即存在。首先表现出来的就是停战原则问题,1月21日军调部第二号公告(和字第二号令)规定所有冲突部队立即停火并予隔离,隔离方法为,城市如一方占领,另一方应撤离一日路程,如双方都在城内,则各自撤离一日路程;野战部队撤离冲突地点一日路程;一日路程至少为60里^[14]。因为国方军队占的城市多,如实行此一规定,则共方部队将撤出许多地方,因此指令下达后,国美方即抓住条文在集宁、大同、同蒲路南段等双方相接地区提出隔离问题,企图保护己方所占地区,合法削弱中共所占地区。中共中央认为该项规定“其内容是不公道的,对我是不利的”,因此指示“各地接到这一命令应依照各地情况灵活执行”^[15]。叶剑英亦致电各地中共负责人,要求“各地区在实施停战隔离之时,必须根据情况决定。各停战小组的中共代表,在实际执行隔离时有自己的否定权,可以坚决抵抗并将办法中实际行不通的情形电告我们,以便根据实际材料作新的规定”^[16]。在中共的坚持下,2月4日,军调部发出对和字第二号令的修订指示,规定隔离办法可由双方根据情况就地决定,随后又将“城”的含义解释为“城、镇或乡村”。3月19日,军调部又发出和字第六号令,规定国共双方军队必须停驻于1月13日之位置,“任何部队曾越过上述位置者,应立即退回”;否则,“将以违反停战命令论罪”^①,从而确定了调处工作根据停战令规定进行的原则,如何恢复1月13日的军事位置成为此后各方争论的焦点。
        在最初的军事调处工作中,恢复交通问题占据着重要位置。国民党特别注重恢复交通带来的战略利益^②,而中共强调恢复交通的全面性及拆除封锁线的重要性。在谈判中,国民党提出,立即发布命令,禁止破坏交通和通信;恢复交通由政府交通部负责,派执行组监督实行;交还被拆去铁轨枕木与器材;由交通部警察护路^③。中共提出交通恢复应为全面性的,包括铁路、公路、水路、邮电;各自地区由各自负责,所有封锁线及碉堡均应撤除;铁路局、运输司令部和路警应由双方人员组成;拆除对陕北的封锁线。对于铁路管理问题,中共希望“深插一脚”,而国民党不同意,为了显示诚意,中共过后作了让步,同意美方建议,由北平执行部监督修复铁路及通车,同时成立铁路管理组,铁路守卫和保护各自负责。“此外,恢复与开放交通应坚持同时并行,一切封锁线碉堡必须拆除,并以后不得建立”^[17]。此问题在执行部谈判未得结果,不得不提至三人会议,2月9日,张治中、周恩来和马歇尔达成恢复交通原则协议,11日由北平军调部发出第十号公告(和字第四号令)并两项附件,公告规定:“为履行停战任务之一部分,各指挥官应立即进行协助恢复各交通线工作,所谓交通线包括所有道路、铁路、水道、邮政、电话线、电报线、或无线电设备。各指挥官应立即撤去或平毁在交通线上及沿交通线之一切地雷碉堡封锁防御工事,及其他军事工程之妨碍交通线运用者”;“政府或中共任何一方,均不得藉修复交通而获取军事上之利益。除非经执行部特准,重行开放之各运输线,均不得运输军队及武器军火”;对于国共意见不一的铁路管理权和护路问题,协议规定,修复工作将于执行部监督下由国民政府交通部之代表机关完成之,执行部设立铁路管理科,各指挥官均有护路责任,列车守卫、路政管理、行车员工由交通部代表机构直接管理,受执行部监督^[18]。该协议只规定了恢复交通的原则,而在管理权和一些具体问题上未能作明确规定,为以后的实行埋下了隐患,但无论如何,恢复交通协议的达成,是此期国内政治和解气氛的又一产物,它与停战协议、整军协议并称为1946年初国共关于军事方面的三项主要协议。2月16日,军调部决定了待修复的八条主要铁路的次序,成立了铁路管理科,并派出了七个交通小组监督实行。为了争取舆论同情,3月初中共在三人小组内口头同意,“铁路修复不应以等待对于拆除碉堡工事之决定而中止或受阻碍”^[19]。此后,中共在解放区内自行进行了修复铁路的工作^[20]。
        在恢复交通实行过程中,关于管理权问题国共双方始终争执不下,中共建议仿照军调部成例,成立由三方组成的铁路管理委员会,在军调部监督下行使管理权,而国方坚持由交通部统管,解决方案因而搁浅。对于协议中要平毁的碉堡的定义,国民党只强调拆毁妨碍铁路交通的碉堡,对于“保护”交通线的碉堡则坚决主张保留,而中共则主张拆毁一切碉堡,特别是双方交界地方如陕甘宁边区周围的碉堡。4月3日,在陈诚接任张治中出任三人会议国方代表后的第一次会议上,周恩来强调“不去除一切碉堡,仅铁路通了,则政府有到中共区去的自由而中共区不能反过来照行,这样不能说是恢复一切交通”^[21]。7日,陈诚提出国民党方面提案为:1.同意碉堡不应妨碍人民往来;2.拆除工事与碉堡问题应从整体解决,请即执行整编方案,此问题仍可顺利解决;3.如必拆除,提议于整军第一期完成开始拆,第二期完成则拆完;4.如上述条件暂时无法做到,则就考虑凡足以妨碍交通之工事与碉堡一律撤毁,但防守性及保护性之工事与碉堡决不能撤除,必须保留碉堡之地区为,津浦、胶济、北宁线、陇海线西段及平绥线之一部,陕北封锁线是否撤除须待胡宗南决定;5.中共应该做到修复各路,保持路政完整(即用人由交通部考核,统一收费,统一路警),不破坏煤矿和邮政,不向铁路作向心运动^[22]。这样的条件实际意味着国民党不同意先拆碉堡,而保持其作为封锁、压迫中共部队的手段,谈判自然无法达成妥协^[23]。因此,中共的对策是,“主动的修复解放区铁路,同时不断的提出修路的成绩数字,以争取政治上影响,但在国共地区恢复通车,则自然采取拖延政策”^[24]。此后,更为迫切的东北问题占据了谈判的中心,恢复交通问题则被搁置,直到6月谈判中才被重新提起。
        对于军事调处,国共双方都希望能够为己所用,国民党由于美国的支持,“开始时期也自然比较主动,来势汹汹”,而中共方面因为工作干部多系临时抽调,缺乏外交谈判的经验,“开始采取的是防御方式,试探性质”^[25]。据华东局给中共中央的报告,国民党时常利用中共地方准备不足,交通联络困难,进行突然袭击,提出大批要求,侦察中共方面意图,寻找弱点,造成中共方面仓促应付,前后矛盾,“作对他有利之解决”,“各地美国人态度上,尽管方式有些不同,基本上与国民党站在一齐”。因此,华东局认为,“这是一种严重的剧烈的政治斗争,我们须以军事战斗的精神,沉着机敏,提高警惕性与求主动,决不可仓促解决问题,暴露我之弱点与企图,造成劣势与对全局之不良影响”。在具体作法上,要求签字应一律请示上级批准;提交材料须统一提出、完全一致以保持主动;以国民党为主要斗争对手,对美方代表避免正面冲突;对军调部的命令应联系当地的实际情形,找出有利于我之解决办法,对恢复交通问题要特别警惕;全部谈判由华东局亲自掌握,进行一元化领导^[26]。
        三方一致同意原则为军调部工作的核心原则,然而在当时情况下,国共美三方完全一致的可能性几等于零,国美一致不同于共方者居多,共美一致不同于国方者很少,也有三方各执己见者,由此导致军调部及其小组的实际工作,除了少数程序问题以外,终日处于开会、谈话、互发备忘录的争吵之中。据不完全统计,在军调部存在的一年中,三委员正式会议62次,参谋长会议53次,处长级会议269次,非正式会议和谈话不计其数,国方发出备忘录12571件(实际收到四千余件),共方发出1222件,美方发出约一千件^[27],如此数量实为惊人,可见军调部及其小组就是一个你来我往、但解决不了多少实际问题的事务性机构。如同中共方面参谋长罗瑞卿所言:“在执行部的工作就是三方天天开会,亦就是天天吵架。”“一遍又是一遍,一场接着一场,如此翻来覆去,周而复始,没有终了。”^[28]由于执行小组经常因为意见不一而无法工作,3月31日,美方曾提出对三方一致同意原则加以修改,建议当调查违反停战令事件而派出小组问题不能达成一致时,由美方以主席资格作出决定,但只牵涉小组往何处派出问题,而不牵涉调查的结果或采取的行动。国民党方面同意,而中共方面反对,认为这种关系军调部活动原则的改变,应由高层当局决定^[29]。5月初,美方又提出,派出小组问题由多数决定,为了配合美方提议,国方代表有意在执行部和小组会议上,无条件地同意美方意见而反对共方意见,一切推由美方决定。虽然美方的提议似乎只牵涉到调处中的程序问题,但根据当时的实际情况,任何违反三方一致原则的规定无疑首先有利于国民党,因而为中共所反对。周恩来对白鲁德表示,三方一致的原则“才可以解决一切纠纷。这获得我们的完全信任,认为公正,有诚意。这种立场我们不能改变。否则会影响到我们的党对美方的调处公正的信任。这个办法在任何时候都不能改变”^[30]。
        军调部最初的若干成功,是在国内政治和解的大环境下取得的。美国人在总结时认为,军调部所有被赋予的任务中,只有遣送日俘回国一事顺利完成了,恢复交通和整编军队必须依赖于停战,只要军事冲突还在继续,并且没有对相关政治问题的适当解决,这两件任务不要说完成,即便是有效地开始进行都是不可能的。执行部在其可能限度内,已经非常成功地行使了其职能,但它的成功很大程度上依赖于全盘政治形势^[31] 。军调部成立时间不长,3月国民党六届二中全会的召开,已经使“全盘政治形势”恶化,军事调处工作很快受到影响。根据整军协定,在协定公布后的三个星期内,国共双方应交出拟保留部队表册和最初两个月部队复员之次序,由军调部制订实施计划。3月16日,三人小组在备忘录中确认,军调部为执行整军方案的工作机构,并将组织小组监督执行情形^[32]。然而这也是关于整军方案执行的唯一一个协议。由于整个政治环境的变化,中共方面认为,国民党未能履行政协决议,交出整编表册的时机尚不成熟,整编复员工作未能循序开始,整军处成为军调部最清闲的一个部门^[33]。
        东北战火燃起之后,军调部的活动集中在找出解决东北冲突的办法,但终未能如愿。此时,关内军事形势虽还保持大体稳定,但亦有恶化的征兆。一是中原地区形势日渐紧张;二是中共为了报复国民党在东北的进攻,在关内若干地区发起反击;三是恢复交通受阻;四是各执行小组内互相指责,已很难再达成协议。不仅如此,军调部工作人员本身的安全亦成为问题。首先是中共方面人员的安全不断受到威胁,其中严重者为4月3日北平十八集团军办事处被搜查、滕代远将军秘书李新被扣押,5月15日调处处中共方面处长宋时轮遇刺未遂。如同中共其后所总结的,“这时期在谈判与调处上的斗争确是走入最尖锐的阶段,无论与国民党或美国人,大家都已撕破脸,丝毫不让”^[34]。由于马歇尔此时尚极力控制战火不使蔓延关内,为了保持军调部的权威及其活动的势头,因此而有5月初徐永昌、周恩来、白鲁德的中原之行,以及5月14日三人会议给军调部下发的五条指令(16日以和字第七号令公布):1.国、共双方应对执行小组的行动给予一切可能的帮助,而不得强加以任何延迟与限制;2.国、共双方应保证执行小组成员的个人自由与安全;3.国、共双方将在任一执行小组区域内得到同等的调查机会,调查次序将以报告给小组的违反协定事项的严重和紧急程度而定;4.前往调查地区和调查事件的次序由小组美国代表作为主席而决定,并经小组成员一致同意,如有不同意见则报告执行部,再有不同意见即报告三人会议(这一条在文字上照顾到了美国的要求);5.若有关于调查违反协定事项的虚假报告呈送小组,三委员应将其提交三人小组,采取制裁办法^[35]。但无论如何,军事调处工作已不复最初的权威,当一地发生战事时,曾有有利一方借口离去而拒绝前往调处的情况出现^[36],执行小组也由监督执行停战的机构,退而成为报告机构,何况牵涉违约的报告由于意见不一也往往送不上去。