抗日战争胜利之后,中华民国在国际上成了四大强国之一。国家面临着和平发展的良好的国际环境。但是,由国民党一党执掌的中华民国国民政府坚持一党的狭隘利益,拒绝了和平、民主和发展经济的道路,蓄意发动内战,对中国共产党在抗日战争期间发展起来的解放区发起了大规模的军事进攻。然而,在政治和经济上拒绝改革的国民党,在军事上同样腐败无能,国民党军以绝对优势的装备和兵力,却屡战屡败。1947年上半年,国民党政府衰败的形势开始明朗起来。在军事上,打了一年的仗,国民党军损兵折将,要想消灭中国共产党领导的解放军,连不懂军事的人也明白已经是做不到的事了。在经济上,通货膨胀,财政破产,民生凋敝。在政治上,国民党政府统治地区群众运动高涨,国民党和国民政府威信扫地。国民党面临着失败的局面,不能不力谋补救,企图挽回危局。
        当时,在东北和华北,国民党军已经只能处于守势,除了局部性的反击之外,总体上是被动挨打。西北战场,对于国民党军来说,并无军事上的重要价值,占领延安,只有暂时的宣传上的、或者是说不清的心理上的价值。然而,中共中央和彭德怀所率领的六个野战旅,在陕北坚持旋磨打转,国民党军胡宗南部三十多个旅的主力部队被牵制,置于无用之地,一无作为,还屡屡损兵折将。在南线,国民党军拥有明显的优势,但孟良崮一战,主力第七十四师被解放军歼灭,师长张灵甫阵亡。高级将领随着整师整旅成建制地被歼灭,也屡屡被俘、阵亡,使国民党军的士气越来越低落。蒋介石也十分沮丧地说:“自从去年七月开始剿匪以来,我们前方有若干师旅团部高级指挥干部为匪所袭击,指挥官且被匪所俘,这不仅影响一部分的士气,而且使整个战局都受到顿挫。”^[1]战略上的主动权,慢慢转移到了解放军手里。
        在国民党政府统治区,通货膨胀,物价飞涨,群众性的反内战、反饥饿、反迫害的斗争日趋高涨。5月20日爆发了大规模的学生运动,工人运动、农民运动也此起彼伏,国民党的后院起了火。在5月间的参政会会议上,民盟主席张澜等参政员的提案,历数人民的痛苦,坚持要求停止内战、恢复和平,并且要求“政府先明令停止征兵与征粮、征实,为倡导和平之表示,以减轻人民负担”,“政府先饬各地方文武官吏,切实尊重人权,保障自由,迅速释放一切政治性被逮捕、被拘禁之人民,恢复政治性被封闭、被查禁之刊物。并停止一切有名无名的特务非法恐怖行为”^[2]。张澜等的提案在参政会内得到了广泛的共鸣。蒋介石和国民党的内战方针,在自己的统治区也遭到了严重的抵抗。这使国民党深感自己的区区虚假的民主政治形式也成了它的战争政策的绊脚石。
        同时,原先国民党内的反对派,如李济深、冯玉祥等也加紧了反对蒋介石的活动。美国驻北平领事弗里曼(Fulton Freeman)获得情报说,存在着建立一个第三党的运动,其中包括了许多非黄埔系将军,“他们中的许多人,急于除掉委员长(指蒋介石——引者),以便促使内战结束”。据估计,这股力量共计有32个整编师^[3]。当然,这类活动究竟有多大的力量和成效,存在着疑问,活动的性质也各不同,但都在不同程度上动摇着蒋介石的统治,打击着国民党的士气。
        1947年5月24日,蒋介石考虑时局对策说:“时局逆转,人心动荡,军政经社均濒危殆。奸党为遂行其推翻政府夺取政权之意图,其在前方则广泛展开武力斗争,攻城掠地,着着进逼,而在后方各大都市,则鼓动风潮,扰乱社会,更无所不用其极。而此次参政会中,亦既为只求和平不顾利害之空气所笼罩。而本党同志又大都苟且自全,随声附和,革命志业,委以尸解,此诚危急存亡之秋也。若不早下决心,用斩钉截铁手段,拨乱反正,则因循延误,更难挽救。故决定先肃清后方,安定社会,再图军事之进展也。”^[4]也就是说,他已不能容忍区区民主政治的形式存在,而要进一步强化军事独裁统治。6月27日,蒋介石进一步考虑当前要务归结为:“一为实施总动员,二为党政改革,并拟于鲁中军事告一段落,即实行总动员,巩固后方,而先以整饬党务,充实军队,改革币制,切实稳定社会,树立威信,恢复革命精神为急务。”^[5]
        不过,蒋介石已经等不得前线军事的进展,即着手部署动员。国民党发动的对中共的军事进攻,当时叫作“绥靖”行动,按文字含义,只是对地方进行“安抚”的工作,用以掩盖大规模内战的本质。国民党为了进一步强化战时体制,“绥靖”这一概念就名不正言不顺了。6月20日,蒋介石在宴请国府委员时,张继就提出要对中共“明令讨伐”^[6],以便公开用军事、特务统治,强力压制舆论,强行集中人力物力,支持战争。25日,最高法院检察署训令全国高等法院首席检察官,以“窃据国土,称兵叛乱,祸国殃民,罪大恶极”的罪名,饬属严缉毛泽东^[7]。《中央日报》借用某法学家的话说:“最高法院对于毛泽东之通缉,在人民心理上必能产生一种极严正之印象。此后倘仍有人认为中国共产党之作乱为政治性之斗争,不仅属是非之观念,且系犯罪思想。”^[8]不过,蒋介石对于选择明令讨伐还是采取全国总动员的方式,有所犹豫。当时,青年党方面,曾琦主张:“第一,讨伐令下后,共党必在东北自行组织政府;第二,苏俄可能首先承认其所支持之傀儡组织;第三,战事若扩大及长江时,最重现实之英国,亦可能承认其为交战团体。故不如实际上总动员以征剿之,而形式上之讨伐令则从缓发。”^[9]
        1947年7月4日,蒋介石以国民政府主席的身份,正式向国民政府委员会第六次国务会议提交了一份议案:《为拯救匪区人民、保障民族生存、巩固国家统一,提请励行全国总动员,以戡平共匪叛乱、扫除民主障碍、如期实施宪政、贯彻和平建国方针案》。该案指控“中国共产党拥兵割据,扰害地方,武力叛国”,并要求:“必须全国军民集中意志,动员全国力量,一面加紧戡乱,一面积极建设,方能扫除民主宪政之障碍,达成和平建国之目的。本此意旨,拟请由国务会议决定实行全国总动员,号召全民,一致奋起,淬励进行,举凡加强经济建设,刷新地方政治,发动人力物力,改善粮政役政,保持社会安全,救恤人民疾苦,保障人民基本权利,厉行消费节约,增进农工生产,提高官兵待遇等项,均交各主管机关,妥拟方案,制颁法令,一体依法推行。”^[10]
        总动员令的实施,本是使国家从平时体制转入战时体制的强力措施。国民政府曾于太平洋战争爆发、中国对日宣战后,制定《国家总动员法》,规定:“国民政府于战时为集中运用全国之人力物力,加强国防力量,贯彻抗战目的,制定国家总动员法。”^[11]《国家总动员法实施纲要》规定:“国家总动员之使命,在于集中全国人力物力达成军事第一、胜利第一之目标,其方法为增加生产、限制消费、集中使用,因而管制物资之生产、分配、交易、储存乃至征购、征用,实属急要之图。”^[12]但中国不仅在抗日战争时期处于战争状态,在战前和战后,也一直处在内战状态,人民长期过着战时生活。抗日战争胜利后,人民经历了长期战争的痛苦之后,迫切需要和平和民主的生活。因此,国民党政府在内战中发布这种总动员令,根本不可能起到动员人民从事战争的作用,只能是强化法西斯式的恐怖统治,更加残酷地掠夺社会财富以供战争的需要,加剧人民的痛苦,从而激起人民更大的不满和反抗。
        按例,战时体制,必须限制人民平时享有的民主生活,以便当局集中权力,实行军事管制。抗战胜利之后,对人民要求的民主权利,国民党为了敷衍各方面的舆论,做了一些表面文章,而且召开了制宪国大。这些举措,本不为中共和中间性的民主党派所承认,所以他们并没有参加制宪国大。国民党和国民政府既要实施总动员,当然就要进一步限制人民本来就不存在的民主权利,也就不可能去实行什么宪政。然而,这个总动员提案却要让总动员去扫除民主宪政的障碍,在后来也就是在总动员令之下行宪。如果按照孙中山先生的军政时期、训政时期、宪政时期循序渐进的理论,也就是让军政时期和宪政时期同时出现在中国的大地上。行政院长张群也感到了逻辑和体制的无理,只好勉强解释道:“现在的动员问题,一方面是要集中人力物力来使用,加强戡乱的力量;一方面又要作实施宪政的准备,从事建设。这两件事好像不能平衡,顾到戡乱便顾不到建设。就如今日谈到的军法问题,顾到治安,就顾不到宪治一样。这都是出于情不得已。”^[13]国家体制的混乱和滑稽,也表明国民党和蒋介石已经统治乏术,回天无力了。
        正由于有上述的矛盾,行政院在贯彻总动员令时,没有直接援用《总动员法》及其相关法规,而是另行制定了《动员戡乱完成宪政实施纲要》。这个纲要,除规定对于妨碍人力物力动员的行为以及怠工罢工停业等予以惩处外,其第七条规定:“为维持安宁秩序,政府对于煽动叛乱之集会及其言论行动,应依法惩处。”第十四条规定:“人民基本权利,均应切实尊重,妥为保障,除因动员戡乱所必需之各种法令必须切实施行者外,任何法外侵扰行为,均应严行防制。”而第二条规定:“实施宪政及各项有关宪政之选举,均应依照规定积极进行。”^[14]这就是说,在实行战争动员的同时,还要制造民主宪政的表象,多少缓冲一点人民对独裁政治的愤怒。张群在前述总提示中表示:“我们对于动员令的实施,除了照动员戡乱实施宪政纲要运用外,假如超出了这个范围,在行政院权责上,自然还可以再引用动员法其他条文,另定办法。不过,我总希望能够如此顺利进行,不至于扩大更好。”^[15]
        “戡乱”总动员令发布后,民盟成了执政的国民党攻击的主要对象。国民政府副主席孙科对记者发表谈话:“总动员令之颁布实施,旨在加强剿匪军事,若仍有人提出反对战争口号,即系反对政府。此项行动绝对不能饶恕。君等可以我意转告民盟朋友。”^[16]蒋介石在“七七”前夕发表广播讲话,一面攻击中共,一面也对民盟加以影射攻击:“共产党利用社会上苟且偷安、因循姑息的心理,指使其反动工具,提出‘反对征粮’、‘反对征兵’、‘反对内战’等各种口号,来颠倒黑白,麻醉人心,蛊惑社会,动摇国本,使我们的人力物力乃至精神的力量,都不能集中应用到剿匪和建设的工作上去,坐视共匪暴力长大,叛乱因而蔓延。追本溯源,不能不说是我们社会人士中了共匪反宣传的毒计。”^[17]
        但是,民盟方面并不因为总动员令的发布,及蒋介石、孙科的威胁恫吓而屈服。7月8日,民盟主席张澜发表书面谈话,对总动员令表示遗憾:“至今日政府下总动员令矣。同人痛心之下,复有何言。”同时表示:“同人一日为中华民国国民,矢愿一日为民主和平统一而努力。”^[18]7月11日,参政会举行驻会委员会第二次会议,白崇禧在会上作了军政情况的报告。参政员潘朝栋在会上提议,请政府励行总动员令,遭到民盟参政员黄炎培的痛驳,主张由提案人撤回。潘的提案,在参政会内遭到强烈反对后被迫撤回。黄炎培在日记中记道:“参政会条例第一句,团结全国力量,不能赞成战争。大会通过和平方案,驻委会无权违反。我本次多数第九,经十余人让出递补驻委,全为我民盟或可为和平助力,我安能主张战争。”^[19]国民党政府方面,为此也进一步加深了对民盟的压迫。
        此外,总动员令发布后,经7月18日国务会议第七次会上通过,国民党政府于7月22日发布训令,批准行政院于7月8日第十一次院会决议:“原保留共党之国大代表及国府委员之名额,应予取消,共党现任参政员者,应予除名,今后如办选举,亦不再为共党保留名额。”24日,参政会秘书处函复国民政府文官处,已将毛泽东、林祖涵、陈绍禹、邓颖超、董必武、周恩来、吴玉章除名(另一共产党参政员秦邦宪已去世)^[20],表示了国民党与中共的最后决裂。
        此后,各种加强统治和控制的法令法规即陆续出台。