民国初年,以英、法、德、俄、美、日六国为代表的帝国主义列强在中国拥有巨大的政治、经济势力,在相当程度上主宰着中国的命运。经过了辛亥革命时期一段“中立”的观察后,随着中国内部局势趋于明朗,列强之间也在调整立场,为巩固既得侵略权益,并进而攫取新的侵略权益而纵横捭阖。
        英帝国主义在侵略中国的列强中,居于主导地位。1914年外国在中国的总投资为225,566万美元,其中英国为66,459万美元,占29.4%^[1]。英国在中国的势力范围即长江中下游流域,是中国经济、文化最为发达的地区。巨大的经济利益决定了英国的对华政策是尽可能避免使中国陷于动乱局面,而维持相对的稳定,这样才有助于巩固英国的既得利益。英国老牌侵华分子濮兰德说:“英国在中国有两种利益——国民的利益,它依赖于保护并扩张我国的商业;帝国的利益,它依赖于维持现状并保卫我们作为亚洲强国的地位。为了促进这两种利益,必须在北京建立一个强有力的集权政府。”^[2]这段话可以说是对英国政策出发点的高度总结。另一个在英国对华政策中不能不考虑的重要因素是欧洲局势。1911年—1913年间,先后爆发了摩洛哥危机、意土战争、两次巴尔干战争,欧洲局势日渐紧张,两大对峙着的帝国主义集团间的战争迫在眉睫,此时英国无力过多顾及东方问题,维持中国的相对稳定局面也就是必须的了。要做到这一点,关键是在中国扶持能够控制局面的代理人,而袁世凯则适逢其选。英国把袁世凯视为能够稳定中国局势,进而维护大英帝国利益的唯一代表。英国当时在国际政治中举足轻重的地位,又使它的对华政策不能不影响到其他国家的态度。
        辛亥革命时期的美国,经济力量已居于世界首位,但就其在中国的政治、经济势力而言,尚远不及英国。美国对华政策的重心在于以“门户开放”政策为基础,凭借它的优厚的经济实力,对中国进行渗透和扩张。美国对袁世凯政府的态度比其他列强更为积极,重要原因之一就是国内金融工商界的压力。
        1912年2月15日,袁世凯当选临时总统的当天,“美亚协会”(美国金融企业家的组织之一)就通过一项要求尽快承认袁政府的决议。华尔街老板们的意图当然是借此为美国的资本和商品找到更多的市场。虽然碍于列强行动一致的原则,美国政府一时还不能独自动作,但美国众议院却于2月29日通过提案,表示了对“中国新秩序的赞同”^[3]。这个提案的通过,对尚未完全控制全国的袁世凯建立袁记新秩序的支持及其作用是可以想见的。美国驻华公使嘉乐恒称许袁说:“还没有比袁世凯更强的人出现”,“未来的所有希望都集中于袁世凯一人”^[4]。
        法国的对华政策基本上追随英、俄两个同盟国。对法国来说,当时的首要问题是即将来临的与宿敌德国的大战。如果英、俄这两个同盟国因为中国局势而进行干涉,将会削弱它们在欧洲的力量,从而影响法国的地位。因此,法国不希望中国内部局势出现动荡,而把袁世凯看作“一个老练的人”,“能使中国避免出现一个混乱时期的唯一力量”^[5],支持袁世凯成为列强的新代理人。
        威廉二世统治下的德国,在欧洲是与英、法、俄对峙的两大帝国主义集团之一的同盟国集团的核心力量。但在中国,德国与英、法、俄之间尚无根本的矛盾冲突。德国同样不希望自己的力量被牵制在中国内部事务中,因而支持袁世凯的上台。德国驻华公使哈豪森在给首相的电报中认为:“如果人们置袁世凯政府命运于不顾,让可以引导到一个混乱局面上去的一些未成熟的或超出这个目标的政治企图自由发展,则其危险将会更大。”^[6]由于德国当时在中国一时还无进一步的具体侵略目标,因此它在承认袁政府等问题上的态度不同于英、俄、日等国,而更接近于美国的立场。
        在英、法、美、德四国力求使中国保持在袁世凯统治下的“稳定”局面时,日本、沙俄两国却对中国采取了更富于进攻态势和侵略性的政策。
        日俄战后,日本一跃而为东亚强国。由于它的地理位置及和中国的关系,它在侵略中国时处于更有利的地位。1914年,日本在华总投资为29,089万美元,居列强中的第四位。早在1911年10月24日,日本政府在关于中国问题的内阁会议决议中公然声称,日本在中国“占有优势地位”,“一旦该地区发生变乱,能够紧急采取应变措施的,除帝国而外,别无它国。这从帝国所处的地理位置与帝国的实力来看,已是不容置疑的事实,同时也是帝国政府对于亚洲所负担的重大任务”^[7]。这一决议清楚地表明了日本排除其他列强势力,变中国为其独占殖民地的图谋。虽然日本在辛亥革命中武装干涉中国的动议遭到英、美等国的反对,但它在民国成立之后变本加厉地干涉中国内政,在承认、借款等问题上处处逼迫袁政府出让更多的权益。与英、美等国不同,日本的对华政策并不以支持袁世凯为中心,而是多方下手,制造中国内部的混乱,乘机渔利。日本军阀元老山县有朋这样说,日本“不想要中国有一个强有力的皇帝,日本更不想要那里有一个成功的共和国,日本想要的是一个软弱无能的中国,一个受日本影响的弱皇帝统治下的弱中国才是理想国家”^[8]。这种看法支配着日本的对华政策,不管其国内党派间的政见分歧如何,在这一点上却是基本一致的。
        列强中唯一与中国毗邻的沙皇俄国,也对袁世凯采取了拆台多于支持的政策。沙俄驻华公使曾对美国银行团的代表司戴德说,他“唯一的想法就是使中国保持衰弱地位,并坚决反对中国建立一个强有力的政府”^[9],这样才符合沙俄的利益。沙俄在民初的对华政策特别注意和日本的合作。在它看来,俄、日两国同为中国邻国,在中国的利益远较其他列强为优越,“因此,俄国和日本应特别利用目前的有利时机,以便巩固自己在中国的地位”^[10]。这一方针同样为日本政府所认可。在承认、借款等问题上,沙俄与日本狼狈为奸,提出许多无理要求。但沙俄主要还是一个欧洲国家,欧洲局势不能不牵制它的力量,这又多少限制了它的活动范围,使它的对华政策不能完全和日本同一步调。沙俄外相萨查诺夫曾对日本驻俄大使本野一郎承认:“由于欧洲形势,本国财政以及其他各种原因,俄国政府不希望在远东酿起事端。”^[11]
        民国初年的列强对华政策,英、美、法、德四国出于各自的利益考虑,着重于扶持袁世凯为列强的新代理人,并使他有一定力量保持中国的“统一”,从而能够维护它们的既得利益。日、俄两国则更希望中国内部的动乱与分裂,为自己谋取更多的利益。然而,具体行动政策的不一致,并不妨碍列强在侵略中国的总的目标上保持一致。况且,日本对中国的扩张,也还没有从根本上打破列强在华的势力均衡,因此列强间的对华政策还能保持大体上的合作局面。
        在中国扶持新的代理人,是列强对华政策的一个方面;利用中国内部形势,为自己攫取更多的侵略权益,是列强政策的又一方面。日本、沙俄自不待言,就是希望中国能保持“稳定”的英国也不例外,总想乘机捞上一把。英国对西藏,沙俄对外蒙,日本对东北,都提出了新的侵略要求。为了不致因为争夺权益而影响列强合作的“大局”,列强间又进行了许多幕后活动,达成种种新的协议和默契。
        1907年日俄第二次协约及其密约,划定了两国在东北的势力范围。民国初年英、俄在西藏和外蒙古的侵略行动,使日本十分眼红,觉得自己“不应再事袖手旁观”,“亟应乘此时机,力图进一步巩固我国(指日本)在满蒙之地位”^[12]。外蒙既已划为沙俄势力范围,日本就进一步向沙俄提出就两国在内蒙势力范围的划分进行交涉。1912年1月16日,日本内阁会议就开始第三次日俄密约谈判正式通过决议,声称:内蒙古与日本“势力范围之南满洲关系至为密切,日、俄两国在适当时机就此问题签订协定,不仅对于帝国将来之发展以及永远敦睦两国邦交有利,且在当前清国因此次事变而使蒙古问题即将展现一新局面之际,日俄两国就内蒙古问题签订某种协定,实为最得机宜”^[13]。其后,日本驻俄大使本野与俄方就此事进行秘密谈判。日本提出以张家口至库伦间大道为界,划分两国在内蒙的势力范围,而沙俄则认为这侵犯了它固有的势力范围,并进一步提出,日本应承认俄国在中国西部享有特殊利益。经过双方的讨价还价,7月8日,本野与俄国外交大臣萨查诺夫在俄京圣彼得堡签订了第三次日俄密约。密约除了将两国在东北势力范围的分界线加以延长外,又以东经116度27分为界(约为今北京、多伦、锡林浩特一线),划分了两国在内蒙的势力范围。此线以东为日本势力范围,以西为沙俄势力范围^[14]。这一密约完成了日、俄两国对中国北部边疆的瓜分。同月,日本前首相桂太郎赴俄访问,《大阪每日》评论此行的目的,是“将日、英、俄三国的远东政策达成一致”,而访问的结果是“十分令人满意的”^[15]。德国驻东京大使雷克司认为:“很明显,三强对于它们的利益范围已经达成协议,并在某种程度上在它们的利益范围内各有行动自由。”^[16]这从日本对英、俄在西藏、外蒙的行动不加指责这点,可以见其端倪。
        日、俄两国而外,英、俄两国亦就西藏和外蒙问题有所接触。1907年的英俄协定中,双方曾允诺互不干涉西藏内政,不与西藏直接交涉,不为自己在西藏谋求筑路、开矿等让与权。现在英国觉得这些规定“严重地阻碍它对于中国在拉萨丧失权力所造成的局势做出反映,英国也感觉到俄国在蒙古的影响大为增加,英国应当在其他地方得到相应的补偿”^[17]。1912年9月,俄国外交大臣萨查诺夫访英。英国外相格雷在和萨查诺夫的会谈中,表示不允许中国大量派兵进入西藏,同时暗示萨查诺夫,英、俄可就两国在西藏和外蒙的地位做笔交易。这一建议虽然受到萨查诺夫的反对,但他仍将即将赴外蒙的廓索维慈的秘密使命通知了格雷^[18]。英、俄实际就此达成了谅解。以后,英、俄两国又就正式修改1907年协定问题进行了谈判,后因第一次世界大战的爆发而作罢。
        英、俄、日三国对中国的侵略行动得到它们的盟友法国的支持,美、德两国则采取了暂时静观的态度。列强对中国的侵略使一度较为平静的中国边疆问题再次趋于严重。