外蒙古很早即成为中国领土的一部分。清政府对内外蒙古一直采取怀柔政策,尊崇喇嘛教,笼络教众,与蒙古王公联姻。为了加强控制,清廷又于1756年(乾隆二十一年)派官吏率卫队常驻外蒙的库伦,此为驻库伦办事大臣之始设。此外尚置有乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣和阿尔泰办事大臣。
        自十九世纪末开始,由于沙俄势力日渐渗入蒙古,构成对中国北部边疆的严重威胁,清政府对蒙政策遂由过去的禁垦一变而为移民实边,废除蒙汉通婚禁令,奖掖汉人赴蒙垦荒,并开始在外蒙筹划新政。1909年三多出任库伦办事大臣,积极在外蒙推行新政,设立了巡警队、审判厅、卫生局、商品陈列所等一批新机构。
        清朝政府对外蒙的移民实边政策和新政的推行,对于加强外蒙古与内地的联系和外蒙古本身的进步发展,无疑有着一定的积极意义。但是,清政府在外蒙的新政,与外蒙上层封建王公、贵族、库伦活佛等的既得利益发生了很大矛盾,他们不甘心失去往昔的特权,对清政府渐生外向之心。不仅如此,清政府在外蒙施行的新政,徒求形式,而且过于操切,加重了当地人民的负担。当时“中央各机关督促举办新政之文电,交驰于道,急如星火”,“库伦一城,新添机关二十余处”,所有开办支应费用悉取之于蒙民,“使蒙民不堪其扰,相率逃避,近城各旗,为之一空”^[1]。及至宣统二年(1910)库伦开办兵备处,筹练新军,“虽一兵未练而蒙情汹汹”^[2]。一般蒙民因此难免对清政府产生埋怨之心,希望能减轻负担,而他们这些可以理解的愿望,又为心怀异志的少数上层人物所利用,成为这些人要求“独立”的借口。
        与清廷统治在外蒙的衰弱伴随而来的,是沙皇俄国对外蒙的渗透和扩张。中俄外蒙边界本来早经1728年的《恰克图界约》划定,但是沙俄始终没有放弃对外蒙的侵略野心。十九世纪中叶以后,通过一系列的不平等条约,沙俄获得了在外蒙免税通商等特权,其势力开始全面渗入外蒙境内。日俄战争后,沙俄在东北的扩张受到日本的阻遏,遂将侵略矛头转而指向外蒙,企图通过外蒙进一步侵入中国北方的广大地区。1907年,沙俄与日本签订第一次密约,外蒙被划为沙俄势力范围,使它可以放手进行对外蒙的扩张活动。
        沙俄在外蒙的扩张,其主要方式之一就是笼络和收买外蒙上层封建王公、贵族、喇嘛,扶植亲俄势力。对在外蒙居优势地位的宗教势力,俄人及俄商“于活佛暨各大喇嘛既多所遗赠,表示亲睦”,“力结喇嘛之欢心”^[3];对世俗王公贵族,则利用他们入不敷出的经济困境,施以贷款,加以控制,使他们依赖俄人施舍过活,“故于生计方面,则蒙人久已隶属于俄国势力范围之下”^[4]。这样,沙俄就在外蒙上层王公贵族中扶植起一个甘心出卖民族利益的亲俄集团。
        清政府在外蒙推行新政、加强控制的措施,沙俄认为是对自己扩张的威胁,从而觉得有必要在外蒙有进一步的行动。他们没有忘记利用外蒙分裂主义分子来实现自己的阴谋。1911年夏,外蒙各盟王公举行会盟大典,沙俄即利用亲俄派首领杭达多尔济亲王在会上“蛊惑活佛,密主联俄”^[5],虽然赞成者甚少,但杭达等人仍于会后率代表团去俄,冒充代表全蒙王公之意要求沙皇的“保护”。这个代表团于8月15日抵达彼得堡后,被沙皇“当作宫廷贵客招待”。沙俄各部大臣向他们保证支持外蒙的“独立”。当年8月17日,由沙皇政府总理斯托雷平在圣彼得堡亲自主持召开了有各主要大臣参加的远东问题特别会议。会议认为,“中国在蒙古拟实行的新政……尤其在紧靠近我国领土的地区,中国军队的大量出现,不能不使我们忧虑”。蒙古问题对于俄国“具有重大意义,支持蒙人反对上述中国政府计划的愿望完全符合我国利益”^[6]。由于当时近东的紧张局势,沙俄没有力量对外蒙进行直接的军事干涉,因而此次会后沙俄在外蒙的行动是按照会上制定的方略双管齐下。首先,对中国政府施加压力,8月28日,沙俄驻华公使廓索维慈致文清外务部,声称清在外蒙的政策,“于两国邦交显示危险现象,致使俄国于疆界上不能不筹必要之保护”^[7],迫使清政府于9月13日下令缓办外蒙新政。其次,直接的军事入侵。10月初,沙俄哥萨克骑步兵八百余人开至库伦,还有几千人在恰克图遥为声援。沙俄陆军大臣下令将一万五千支步枪和七百万发子弹拨给伊尔库茨克军区司令部,以便一旦需要,就可发给外蒙叛乱分子^[8],通过这一系列的活动,沙俄分裂外蒙的阴谋诸事皆备,只等动手的有利时机了。
        1911年武昌起义爆发,反对清朝封建统治的革命烈火迅速燃遍全国。就在清政府手忙脚乱地调兵镇压起义时,沙俄认为机会已到,立即指示驻华公使,利用“南方革命运动给中国政府造成的困难”,迫使中国在外蒙问题上让步^[9]。11月中旬,杭达多尔济等人由俄兵护送回到库伦,早就准备好的枪支子弹及追加的一万五千把军刀,由沙俄伊尔库茨克军区司令部通过驻库伦领事,打着私人贸易的幌子送给了外蒙叛乱分子^[10]。沙俄驻库伦的领事官员到处煽动蒙人“不要放过中国发生革命这个非常有利的机会来保证喀尔喀的独立发展”^[11]。这样,由沙俄一手策动的外蒙“独立”由此开场。
        1911年11月30日,外蒙亲俄分裂主义分子杭达多尔济等人以库伦活佛哲布尊丹巴的名义向清廷驻库伦办事大臣三多递交最后通牒,称外蒙“宣布独立”,“库伦地方已无须用中国官员之处,自应即时全体驱逐”,限三多等于“三日内带同文武官员及马步队等赶速出境,不准逗留”^[12]。次日,一队俄兵及携带俄造新式快枪的蒙兵包围了办事大臣衙门,三多见兵单力薄,势不能敌,遂避居俄国领事馆,其卫队“由俄兵收械解散”,行辕“由俄兵会同蒙兵看管”。“此外,局所衙署,如印务处、兵备处、电报局等,均以蒙俄兵守之”^[13]。12月5日,三多等人由俄兵押送出境,经恰克图回内地。12月16日,所谓“大蒙古国”正式成立,库伦活佛哲布尊丹巴为“皇帝”,以“共戴”为年号,车林齐密特任“总理”,三音诺颜汗任“副总理”,杭达多尔济任“外交大臣”,一个分裂主义政权粉墨登场。
        外蒙“独立”的后台是沙俄,这个事实连沙俄自己也不否认。1912年1月,俄国外交部发表正式声明,表示对外蒙“愿意提供友好支持”。声明打着蒙古人的旗号,要求中国不在外蒙设立行政机构,不驻兵,不殖民,并威胁中国说,俄国将与外蒙古实际的政府发生关系^[14]。其实,在这项声明之前,沙俄政府早就在各方面,尤其是军事上大力支持库伦傀儡政权。外蒙的军队本为乌合之众,不过几千人,又缺枪少械,经与沙俄订立契约,由俄人廓洛维慈为指挥官,授与指挥军队之权,俄人范西礼夫等为教练官,负责训练蒙兵,到当年底训练了六个骑兵中队。至于军械则全由沙俄提供,计快枪四万枝,子弹四千箱,大炮八尊^[15]。在沙俄的支持下,库伦当局组织军队在外蒙各地四出征战,扩大地盘,压迫各地王公附和“独立”,以摆脱自己的孤立局面,并进而骚扰内蒙各地,以图扩大影响。
        1912年1月3日,乌里雅苏台的札萨克图汗宣布“独立”,要清廷驻乌里雅苏台将军奎芳于5日内离境。沙俄驻华公使接到消息后,立即向清外务部表示愿意出为“调停”,调停的结果却是奎芳被俄兵以“保护”为名押解出境,乌里雅苏台为库伦当局所占。外蒙西部重镇科布多自库伦独立后一直拒不响应。库伦当局为了控制这一战略要地,从5月起即派兵数千围攻该城,守军虽顽强抵抗三个月之久,但因“援军未至,弹药告竭”,8月6日科布多失陷。沙俄驻科布多领事再次出面“调停”,结果又是“令参赞溥润偕同官兵交出印信,即日离科”^[16]。沙俄的所谓“调停”,无非是把外蒙“调停”到沙俄的卵翼之下。不仅如此,在科布多遭到围攻前后,新疆都督杨增新曾奉命增援,遭到沙俄领事的一再阻拦。沙俄驻乌里雅苏台领事竟狂妄地宣称:“我们系奉君令,不放你们进兵”,“若你们官兵前来,我必有以回敬”^[17]。在沙俄的威胁下,新疆军队的援科计划只得作罢。
        除了策动外蒙的“独立”外,沙俄还进一步把侵略矛头指向东北和内蒙。在东北,沙俄驻海拉尔领事吴萨缔“诱惑蒙旗额鲁特总管胜福……诸员主动独立,响应库伦”,并以“俄兵改装助蒙,合攻胪滨府”^[18],最后成立了以胜福为首的“呼伦贝尔自治政府”。在内蒙,沙俄策动哲里木盟科右前旗札萨克图郡王乌泰叛乱,于8月20日宣布“独立”。乌泰在《东蒙古独立宣言》中自供:“今库伦皇帝派员劝导加盟,俄国供给武器弹药,给以援助,故宣布独立,同中国断绝关系。”^[19]所谓外蒙“独立”的真相,在这段话里一目了然。由于有沙俄的支持,库伦当局在1912、1913年间,数次派兵大举南犯沿边各地,梦想把内蒙也囊括进“大蒙古国”的版图。因为遭到当地军队的反击,这几次进攻才以失败告终。
        沙俄策动的外蒙“独立”发生于辛亥革命的高潮期间,穷途末路的清政府已无力顾及外蒙的事态发展,及至南京临时政府成立,日渐恶化的外蒙局势才开始提上共和国新领袖们的议事日程。1912年1月1日,孙中山在《临时大总统就职宣言书》中庄严宣告:“国家之本,在于人民,合汉满蒙回藏诸地为一国,即合汉满蒙回藏诸族为一人,是曰民族之统一。”^[20]1月28日,孙中山又致电蒙古王公贡桑诺尔布、那彦图等人,向他们解释推翻清朝的目的是“欲合全国人民,无分汉满蒙回藏,相与共享人类之自由。……俄人野心勃勃,乘机待发,蒙古情形,尤为艰险。……祈将区区之意,通告蒙古同胞,戮力一心,共图大计”^[21]。袁世凯上台后,也于3月25日发布《劝谕蒙藏令》,谓:“现在政体改建共和,五大民族,均归平等。……务使蒙藏人民,一切公权私权,均与内地平等,以昭大同而享幸福。”^[22]
        北京临时政府成立后,对于蒙古局势,政府内部及舆论主剿主抚者兼而有之,但考虑到当时的实际情况,北京政府的对策是首先稳住内蒙,然后再设法解决外蒙问题。在外蒙“独立”的影响下,内蒙少数王公企图附和库伦当局,鼓噪“独立”。为了避免重蹈外蒙覆辙,北京政府“极意优待效顺之王公喇嘛,以坚其内向”^[23]。1912年8月,《蒙古待遇条例》公布,规定蒙古与内地一律,不以藩属待遇,蒙古王公原有之世爵、封号、特权一律照旧,俸饷从优支给。接着任命蒙古亲王贡桑诺尔布为蒙藏事务局总裁,那彦图为乌里雅苏台将军。对内蒙各旗参加叛乱的官兵,规定“但能释兵来归,其原有之产业,仍准享有,决不苛求。其原无产业者,应予设法安置,俾遂其生”^[24]。通过这些措施,安抚了内蒙人心,使一度动荡的内蒙局势得以稳定,库伦当局企图把势力范围扩大到内蒙的图谋从此破产。1912年10月和1913年1月,内蒙东四盟和西二盟先后在长春和归绥(今呼和浩特)召开了王公会议,通过声明,赞成共和,反对外蒙“独立”。蒙古王公联合会也于1912年11月23日发布通告,表示蒙古各部“均经赞成共和,协同汉满回藏人民,共建新国”;声明库伦活佛哲布尊丹巴“妄称独立,伪立政府……蒙古全体,并未承认。……该伪政府如有与外国协商订约等事,无论何项事件,何项条约,自应一律无效”^[25]。一些已“独立”的盟旗宣布取消“独立”,许多在京蒙古王公还派人回旗劝导各属拥护民国。这些事实说明,绝大多数蒙古人民和王公热爱祖国,也说明北京政府对内蒙的政策基本上是成功的。可是,当北京临时政府企图由此进一步解决外蒙问题时,情况就远不是如此简单了。
        在《俄蒙协约》签订前,北京政府对外蒙“独立”问题可说是犹豫不定,久无对策。这一方面是因为外蒙问题的复杂国际背景,不仅仅是沙俄的插手,日、英两国还和沙俄互有密约和默契,使迫切需要得到列强承认的北京政府在解决外蒙问题时更难着手。另一方面北京临时政府面对的国内局势也不容乐观,财政困难,社会秩序尚未完全安定,更重要的是革命党人尚有相当大的势力和影响,袁世凯的首要目标是逐步铲除革命党人的势力,实现自己的“统一”计划,实际处于袁世凯控制下的北京政府自然不会把外蒙问题置于重要地位,但如果听之任之,事关国家主权,对全国人民无法交代。因此,袁世凯在外蒙问题上,实际上陷于左右为难的尴尬境地,既不能听任外蒙离去,国内外环境一时又使其无心也无力去彻底解决外蒙问题,唯一的办法是拖延。
        在当时的情况下,解决外蒙问题的方法不外两种,一是在中国内部通过谈判或武力的方法解决,二是通过外交途径,与外蒙的后台沙俄交涉解决。从维护国家主权的立场出发,自应选择前者,这是中国的希望;可是从实际情况考虑,又很难避免后者,这是沙俄的图谋。北京临时政府确实也曾尝试与库伦当局谈判解决“独立”问题。袁世凯上台不久,即两次致电库伦活佛哲布尊丹巴,谓“外蒙同为中华民族,数百年来俨如一家”,“但使竭诚相待,无不可以商榷,何必劳人干涉,致失主权。……务望大扩慈心,熟观时局,刻日取消独立,仍与内地联为一国,则危机可免,邦本可固”^[26]。北京政府颁布的《蒙古待遇条例》等优待法令,既为安抚内蒙王公,也是向外蒙示以姿态。除此之外,北京政府还准备派人去外蒙直接商谈,其中先行出发的兰逊(Lanson)牧师等已在库伦多方活动,运动蒙人中止俄蒙谈判,改与中国政府协商。但是,库伦当局的上层人物多是长期受惠于沙俄的亲俄集团分子,自恃有沙俄撑腰,执迷不悟,一意孤行,对北京政府的呼吁和优待置之不理。哲布尊丹巴在给袁世凯的回电中竟称:“与其专员来库,徒事跋涉,莫若介绍邻使,商榷一切之为愈也。”^[27]北京政府几乎无法和库伦活佛建立直接的联系,自然更谈不上和平协商解决问题了。
        武力解决的路同样走不通。外蒙军事力量虽然并不强,然地处偏远,气候恶劣,军事行动不易。袁世凯对调动自己的北洋军队出征不甚积极,沙俄又为外蒙后援,极力威胁中国不得进兵。1912年3—4月间,正当中国东路由黑龙江向外蒙边境调兵,西路由新疆调兵援阿尔泰时,沙俄立即出面干涉,表示“决不承认”。沙俄外交部公开威胁中国公使:“中国进兵外蒙,俄当干涉。”^[28]逼得北京临时政府只好下令“暂缓调动,免生交涉”^[29]。两种方法都行不通,剩下的只有一条路——和沙俄交涉解决外蒙问题。这是沙俄自外蒙“独立”后的基本立场,由中俄间的交涉,迫使中国承认外蒙“独立”的现状,无论交涉结果如何,都能为其后的侵略留下伏笔。
        还在清帝退位前,沙俄已在要求由中俄接触解决外蒙问题,其“目的在于缔结一项保证蒙古自治的中蒙条约”。对该条约所应包括的内容,沙俄政府也详细指示了驻华代办谢金^[30]。1911年12月31日,谢金即据此照会清外务部,提出中国在外蒙不驻兵、不殖民、外蒙自治、俄国在库伦有筑路权等五条要求^[31],被清政府婉拒。1912年,俄方又重提上述要求。4月2日,沙俄驻华代办谢金在会见袁世凯时,要求中俄尽早就外蒙问题达成协议,并向袁明白表示“帝国政府通过的决议不能改变”。鉴于在中国内部解决这一问题的道路屡行不通,袁向谢金表示他个人“赞成”同俄国“达成协议”^[32]。不料在内阁会议讨论沙俄要求时,大多数人认为,外蒙是中国领土,不容俄人干涉,决议对俄国要求置之不理。会后,外交部于8月13日授权驻外使节再次声明:“民国对于满蒙藏各地,有自由行动之主权,外人不得干预。”^[33]此时外蒙虽声称“独立”,但国际国内尚无公开承认者,北京政府自觉事态尚未演变到不可收拾的地步,拖的方针还可以维持下去。
        《俄蒙协约》的签订使外蒙问题进入了一个新的阶段。由于中国一直拒绝与沙俄交涉,沙俄考虑必须对中国施以进一步的压力。沙俄驻京公使库朋斯基建议“俄蒙条约宜从速订结”。而英国在西藏问题上的态度,也使沙俄“觉得对待蒙古问题,亦有仿英办法采用强硬手段之必要”^[34]。在此情况下,沙俄决定将前述之威胁付诸行动,与外蒙发生直接关系。1912年10月,沙俄派前驻华公使、侵华老手廓索维慈去外蒙和库伦当局进行秘密谈判。行前沙俄总理大臣可可维慈指示廓索维慈:“蒙古必须对俄提出若干权利,以报偿之,尤其是应当允许俄人得有在蒙殖民、在蒙购地之权。”^[35]在俄蒙谈判中,廓索维慈软硬兼施,一方面威胁外蒙不得与中国谈判,否则“若无俄国之参与,而蒙古径与中国订约,则俄国政府对于此种条约,决不加以承认”^[36]。另一方面又以二百万卢布贷款为诱饵,引诱库伦当局上钩。最后终于1912年11月3日迫使库伦当局签订了《俄蒙协约》及其附约《通商章程》。
        《俄蒙协约》共四条,规定俄国扶植蒙古自治,帮助蒙古练兵,不准中国军队进入蒙境,不准华人移殖蒙地,蒙古无论与何国订立任何条约,未经俄政府允许不得违背本约及附约内之各条件。附约《通商章程》共十七条,给予俄国人广泛的权利,如俄人得在蒙境内自由居住、往来、经商、租地、买房、开垦、经营矿产、森林、渔业等事业,进出口免税,俄国银行有权开设分行,俄国可在外蒙设领事,领事居所可设专归领事管辖的贸易圈,有治外法权,俄国可在蒙古设立邮政^[37]。《俄蒙协约》及其附约,一方面完全无视外蒙是中国领土的一部分,其地方当局根本无权与外国订立这样的条约,另一方面又使沙俄在外蒙获得了近似于殖民地的种种特权,使外蒙实际上沦为沙俄的保护国^[38]。通过《俄蒙协约》,沙俄等于承认外蒙是一个独立的政治实体,尽管它还不敢公开承认外蒙是一个独立国家。然而沙俄深知,没有中国的承认,《俄蒙协约》很难真正付诸实施。因此它仍然要通过中俄谈判进一步迫使中国承认这个协定,而《俄蒙协约》签订的本身,实际上也是对中国拒不谈判的一种威胁手段。
        《俄蒙协约》签订的消息一经传出,全国舆论大哗,革命党人一致指责袁政府应付无方,坚决主张不予承认。孙中山分别致电袁世凯和参议院,认为“此事关系民国存亡”,必须坚决“否认”^[39],并提出以钱币革命对抗沙俄的主张^[40]。全国各政党团体也都通电痛斥沙俄侵略行径。各地纷纷成立“救蒙会”、“抵制团”等,抵制俄货,不为俄人服务,并索兑俄币,以致出现了华俄道胜银行的纸币“不能流通市面”的局面^[41]。
        面对《俄蒙协约》签订的形势,北京政府对外蒙问题的拖延策略也无法再维持下去了。得知《俄蒙协约》签字的消息后,北京政府首先令驻俄公使刘镜人声明:“蒙古为中国领土,现虽地方不靖,万无与各外国订立条约之资格,兹特正式声明,无论贵国与蒙古订立何种条款,中国政府概不承认。”^[42]为了在外交上有所转圜,北京政府又令各驻外使馆探听反应,希冀能得到列强的一点支持,岂料“各国官方的反应非常冷淡”^[43]。当时英、日正为西藏、满洲问题与中国讨价还价,法国是沙俄同盟国,它们当然不会反对沙俄的行动。列强中只有德国表示了一点所谓“同情”,但这并不足以为北京政府的寄托。反观国内,主战声浪虽高,实际出兵并非易事,面对日趋紧张的与革命党人的矛盾,袁世凯也不会轻易调兵北上。正如时人所分析的,“袁项城因为内地异己势力尚盛,既不肯调同派军队远征,又不欲遣派异派军队立功,尤虑外交上引起种种纠纷,不利于己”^[44]。结果只有与沙俄谈判解决外蒙问题。这是中国一直力图避免而沙俄则求之不得的解决方法。
        《俄蒙协约》签订后,北京政府外交总长梁如浩在舆论压力下被迫辞职,前驻俄公使陆徵祥继任外交部长。1912年11月起,陆徵祥开始与沙俄驻华公使库朋斯基会谈外蒙问题,至次年5月双方商订六款草约止,共会谈二十余次。在11月30日的第一次会谈中,沙俄提出四项条款,包括中国不更动外蒙行政制度、不在外蒙殖民、承认蒙古得有军备警察之组织、由俄国调处规定中蒙交涉及领土范围事宜、承认俄蒙商约各条^[45],俨然一副外蒙主子的架势。
        中国方面在对案中,同意中国不改变外蒙古旧制,不于旧制外驻兵、设官、殖民,但要求俄国承认中国在外蒙的完全领土主权及治权,不干涉中国在外蒙的政策措施^[46]。此后的会谈,双方即围绕各自的基本立场反复争执。沙俄抱定“欲使外蒙恢复旧状万不可能”的蛮横态度,极力压迫中国接受其提案。1912年底,北京临时政府为应付财政困难,向列强提出暂缓交付庚子赔款。沙俄立即在中俄会谈中表示:“倘蒙案尚未解决,则俄国不能应允。”^[47]次年5月,库朋斯基唯恐会谈久拖不决,更直接地威胁说:“若不从速议决,本国只有直接与库伦提议,彼时情变事迁,条件亦必因之迥异,果尔则中国虽欲按照今日之条件议结,本国政府亦不能应允矣。”^[48]对中国来说,外蒙本是中国领土,自应坚拒沙俄的无理要求,无奈实力不够,气也就壮不起来。北京政府事前即规定了交涉方针是“持和平主义,以事折冲,不欲致有决裂”^[49]。当时又值“二次革命”前夕,袁世凯迫切需要列强的谅解和支持,因此急于早日结束这场交涉。沙俄之所以敢于如此威迫中国,正因为它看透了北京临时政府的弱点。在此情况下,中俄双方遂于1913年5月20日达成协约草案六条,主要内容为:俄国承认外蒙古为中国领土完全之一部分,尊重中国旧有权利,中国不更动外蒙古历来之地方自治制度,许其有组织军备警察之权、拒绝非蒙古籍人殖民之权,俄国不派兵至外蒙,不办殖民,中国以和平办法施用其权于外蒙古,中国同意《俄蒙协约》所给予俄国的商务利益^[50]。沙俄除作了一些文字上的让步外,实际上达到了谈判开始时的预定目的。
        中俄草约于5月26日经国务会议通过,5月28日提交国会讨论。为了从速通过,袁世凯特意咨请众院秘密审议,省略通过及三读手续。陆徵祥在出席说明中,解释达成此草约是因为“北蒙地势辽远,非我国现时财力所能经营,只能姑允俄请,日后另筹回复”^[51]。袁世凯在国会中的追随者进步党立即表示“承认大体修正条文,并认定此事绝无党见发生之余地”^[52]。但国会中的国民党人坚决反对这一草约,认为这无异于断送外蒙。国民党人还利用这一草约揭露袁世凯无心抵御外侮,却一心消灭异己的行径,指出政府“空言搪塞,不肯实力维持,蒙古尚可增兵,我国未加守备,反至调兵南下,贻俄人以乘间进行”^[53]。众院讨论草约后,提出修改意见,其最要之点为外蒙不得称中央长官,军警须受中国政府节制。然陆徵祥据此和俄方交涉时,俄使竟声称,“已奉有政府最后之命令,无修改之余地”^[54]。因此袁世凯只能将草约强行交付表决,众院于7月8日通过,参院则于湖口起义的前一日7月11日将草约否决。沙俄政府不少官员本来就对草约规定外蒙为中国领土完全之一部分不满,现在见草约未通过,干脆于13日由政府致中国外交部一份照会,另提四条提案,明白要求中国承认外蒙自治。至此中俄交涉暂时陷于停顿,袁世凯忙于镇压革命党人的起义,一时也顾不上此事了。
        二次革命失败后,袁世凯“统一”了全国,外蒙问题不能久拖不决,中俄双方又开始了新的一轮会谈。此时孙宝琦继陆徵祥出任外交总长,代表中国方面,俄方代表仍为库朋斯基,从1913年9月18日起,至10月29日结束,共会谈十次。沙俄在会谈中,除了坚持过去的要求外,又得寸进尺,提出中国应允许外蒙办理境内一切内政、工商事宜,条约中应将中俄蒙三方并列,使外蒙成为实际上的独立国家。对中国方面所主张的于条约正文中俄国承认外蒙为中国领土的一部分这一理所当然的要求,沙俄坚不同意,只允列入附件^[55]。既然袁世凯在以前的谈判中已是步步退让,那么他现在也别无良策能坚持自己的立场,只能屈服于沙俄的压力。更有甚者,尽管国民党人在战场上失败,但袁政府仍心有余悸,为了逃避国会审议的手续,竟在会谈中主动提议,不以缔约形式而以互换公文的方式解决,沙俄当然同意。1913年11月5日,中俄双方正式签字互换了《中俄声明文件》。
        《中俄声明文件》正文共五款,规定:一、俄国承认中国在外蒙古之宗主权;二、中国承认外蒙古之自治权;三、中国承认外蒙古自行办理内政并整理本境一切工商事宜之事权,不驻兵,不派驻文武官员,不殖民,俄国亦担任不派兵、不干涉外蒙内政、不殖民;四、中国声明承认俄国调处。按照上述各条及俄蒙商务专款明定中国与外蒙古之关系;五、凡关于俄中两国在外蒙之利益及发生之问题均应另行商订。《中俄声明文件》还有另件四款:一、俄国承认外蒙古为中国领土之一部分;二、凡关于外蒙古政治、土地交涉事宜,中国政府允与俄国政府协商,外蒙古亦得参与其事;三、正文所载随后商定事宜,当由三方面约定地点委派代表接洽;四、外蒙古自治区域以前清驻库伦办事大臣、乌里雅苏台将军及科布多参赞大臣所管辖之境为限^[56]。
        《中俄声明文件》的签订,使中国除了一个空洞的“宗主权”外,丧失了对自己的领土外蒙古的几乎一切权利。从此中国在外蒙只剩下一个什么也管不了的驻库伦都护使及人数少得可怜的一点卫队。对沙俄来说,文件基本满足了它的侵略野心。它虽承诺不派兵,不殖民,但它在外蒙已驻有军队,俄蒙商约里也允许俄人在外蒙自由居住经商,因此,文件对沙俄的侵略行为并无约束力。难怪沙俄外交大臣在给驻外蒙外交代表的信中得意地声称,外蒙“虽然对中国还有一种宗属关系,但实际上对一切事务皆可独立处理”^[57]。所谓“独立处理”,其实就是听从沙俄处理。袁政府的外交总长孙宝琦给袁世凯的呈文中,竟还厚着脸皮说什么此约“似与土地主权稍获挽救”^[58],真是自欺欺人。
        《中俄声明文件》签订后,根据文件的规定,中俄蒙三方于1914年9月8日起在恰克图会议,解决各项未决问题。中国代表为专使毕桂芳、驻墨西哥公使陈箓,俄国代表为驻外蒙总领事密勒,外蒙代表先为达喇嘛达锡札布,后为“司法副长”希尔宁达木定。三方各自提出了条约草案,其争执的要点在于铁路、邮政、税则、司法诉讼等具体问题。沙俄代表在会上力图扩大各种侵略权益,并一再威胁中国方面,“若会议因中国提议让外蒙万难承认之条件而无效,俄当一再扩充承认蒙古政府事实上自治发生之效力”^[59]。中国代表曾希望通过会议挽回一些利权。但是,此时正值中日关于“二十一条”的交涉吃紧,袁政府唯恐再得罪沙俄,指示代表“务望设法勉力解决,免致功败垂成,且碍大局”^[60]。为了打破会议的僵局,袁政府令代表可以用“彼有实事,我徒虚名”的方法向俄方让步^[61]。这个“徒虚名”的指导方针是导致中方失利的原因之一。结果虽然保存了虚名,许多国家主权和利益却被断送了。这是封建自大思想加妥协退让精神的半殖民地外交的典型。
        由于中国代表的让步,在经过几十次会议后,1915年6月7日,中俄蒙三方在恰克图签订了《中俄蒙协约》。《协约》共二十二条,大致内容包括:外蒙古承认《中俄声明文件》及另件,承认中国宗主权;中、俄承认外蒙古自治,为中国领土之一部分;外蒙无权与各外国订立政治与土地关系之国际条约;哲布尊丹巴呼图克图汗名号由中华民国大总统册封,外蒙使用民国年历,兼用蒙古干支纪年;中、俄承认外蒙办理一切内政及与各国订立关于工商事宜条约之专权;中俄不干涉外蒙现有内政之制度;中国商民运货入外蒙不纳关税,但须交纳已设及将来添设之各项内地货捐;凡关于中蒙、中俄人民诉讼事宜,均由中蒙、中俄双方会同审理,《俄蒙通商章程》继续有效等^[62]。《中俄蒙协约》将前此沙俄获得的各项侵略权益确认并加以具体化,中国除了得到一个毫无实际作用的册封权及使用民国纪年外,于实际一无所获。
        《中俄蒙协约》签订的当天,袁世凯宣布册封哲布尊丹巴呼图克图汗,所有外蒙王公喇嘛的爵职名号一仍其旧,赦免所有参加库伦独立之人。库伦活佛于6月9日致电北京政府取消“独立”及国号年号,北京政府于库伦设办事大员公署,任命都护使,于恰克图、科布多、乌里雅苏台设佐理专员公署,任命佐理员。中国对外蒙恢复了名义上的治权,民国初年喧嚣一时的外蒙问题至此暂时告一段落。
        沙俄除了策动外蒙独立、扩大侵略权益而外,还非法窃占了中国的唐努乌梁海地区。唐努乌梁海在外蒙西北部,面积17万平方公里,历来属于中国。1727年的中俄《恰克图界约》在法律上明确规定了唐努乌梁海为中国领土。清朝统治时期,它一直属于清驻乌里雅苏台将军管辖。十九世纪中叶以后,随着唐努乌梁海地区的金矿和其他资源的发现,俄国人蜂拥而入,到辛亥革命前后,已达到一万多人,占当地人口总数的六分之一,沙俄开始积极图谋吞并该地。1912年1月,沙俄驻华代办谢金呈请沙皇立即占领乌梁海地区,可是就连沙俄外交大臣萨查诺夫在研究了国家档案后也不得不承认:“俄国在乌梁海地区并没有法律上的权利。”沙皇尼古拉二世对此极为不满,他提醒萨查诺夫:“中国发生了巨大的改变,我们必须更积极地解决此事,否则我们在中国边界上就得不到什么利益。”^[63]1914年初,萨查诺夫在一份备忘录中表示内阁关于合并乌梁海的政策是正确的^[64]。4月,沙皇批准了这一备忘录。6月,沙俄军队即开进唐努乌梁海地区,任命格里哥列夫为乌梁海事务长官,组织大规模的俄国移民,1915年又宣布俄国的民、刑法典全部适用于该地区,并拒绝了外蒙根据《中俄蒙协约》划定的界限在唐努乌梁海派驻代表的提议。沙俄就这样强占了中国的唐努乌梁海地区。