西藏自古即是中国领土不可分割的一部分。长期实行政教合一的统治制度。清朝实行尊崇黄教的政策,顺治和康熙帝都曾给该地区两大统治首领达赖和班禅喇嘛优加封号。1720年(康熙五十九年)清军入藏平定准噶尔叛军之乱后,开始派员驻扎西藏,加强对西藏地方的管理。1727年(雍正五年)正式设驻藏正副大臣二人,分驻前后藏。1793年(乾隆五十八年),清廷颁布了《钦定西藏章程》,规定有关藏内大小事务,“均应禀命驻藏大臣办理”^[1],并规定了西藏地方政治、经济、军事、外交一整套制度,表明中国对西藏拥有完全的主权。
        十九世纪中叶,英国完成了对印度次大陆的入侵后,开始把侵略矛头指向与印度毗邻的西藏。其首要目标是确保印度的地位不受损害,使西藏成为印度与沙俄之间的缓冲地带;其次是掠夺西藏丰富的羊毛、皮革、矿产资源,推销印度茶叶和工业品,并通过西藏进一步向中国西部扩张。为达此目的,英国先后发动了1888年和1903年—1904年的两次侵藏战争,通过随后签订的《中英藏印条约》(1890)及续约(1893)、《中英续订藏印条约》(1906)及《通商章程》(1908),英国攫取了一批侵略权益,包括开放亚东、江孜、噶大克,自由通商,派驻官员,租赁房屋,领事裁判权等。尽管如此,在1906年的《中英续订藏印条约》中,英国也不得不“允不占并藏境及不干涉西藏一切政治”^[2]。但它并不就此住手,而是在寻找更有利的时机实现其侵占西藏的阴谋。
        英军两次侵藏战争,更兼沙俄也野心勃勃,窥视西北,使清廷感到西藏地位的危险。清政府内部的不少官员鉴于“俄人觊觎于北,暗中诱之以利,英人窥伺于西,近且胁之以兵”的状况^[3],主张在西藏进行改革,加强西藏与内地的联系。1906年,张荫棠出任查办藏事大臣,拟定善后办法二十四条,主张在西藏练兵筹饷,革除苛政,振兴农工商业。未及实行,张即离任。新任驻藏大臣联豫积极推行新政,设立督练公所、巡警局、电报局、学务局等新机构^[4]。在西藏改革的同时,清廷又任命赵尔丰为川滇边务大臣,在藏人聚居的四川西部进行以改土归流为中心的改革。清廷在西藏与川边的这些改革措施,对于加强西藏与内地的联系,巩固祖国边疆,无疑有着一定的积极意义。但是这种改革往往带有民族歧视意味,不容易得到广大藏族人民的支持,同时又与西藏上层封建农奴主阶层的既得利益发生了矛盾,遭到他们的反对。
        英军两次侵藏后,为了消化侵略成果,也为了避免与沙俄的冲突^[5],英国对西藏采取了所谓“不干涉政策”,更注重经济渗透和政治分化,在西藏上层人物中扶植亲英势力。英国驻西藏的商务专员等人采取各种手段拉拢和收买西藏官员,挑拨汉藏关系,制造和扩大汉藏矛盾。驻亚东的英国商务委员麦克唐纳曾供认,每当汉藏间发生争执时,他总是火上加油^[6]。随着藏印贸易的发展,西藏产生了一批靠垄断羊毛贸易获取高额利润的特权阶层,他们成为亲英派的主要人物。亲英派首领伦青夏札即因专靠羊毛贸易营私舞弊,被联豫下令抄没家产。清廷在西藏的改革措施自然激起西藏上层人物的激烈反对,他们唯恐失去自己的特权,除呈请暂缓改革外,还煽动各地土司头人反对改革,并直接派藏军进攻川边三岩等地。在此情况下,清廷决定恢复鸦片战争后名存实亡的中央驻军西藏制度,派钟颖率川军入藏,以加强控制。1910年2月12日,川军进入拉萨。在阻止川军入藏的企图失败后,十三世达赖喇嘛偕夏札等人于当日仓皇出逃,经亚东到达印度大吉岭,请求英国“保护”。英国如获至宝,“处处从事笼络”。英印总督明托、英国驻锡金政务官柏尔等人多次会见达赖,为他打气。并“预备馆舍,供给一切,未及两年,达赖与藏员尽为所愚,而倾向维殷矣”^[7]。
        辛亥武昌起义爆发的消息传至西藏后,原本平静的藏局再次开始动荡。先是,驻藏清军因欠饷而军心浮动,军中会党分子乘机活动,此时革命消息传来,即有人以弃藏回川为号召煽动起事。1911年11月13日,郭元珍、何光燮等人领导兵变,囚禁联豫,推钱锡宝为首领。不久为钟颖击散^[8]。其后,联豫称病避入布赉绷寺休养,藏政由钟颖主持(次年5月10日,北京政府正式任命钟颖为驻藏办事长官),拉萨局势稍定。但不久征讨波密的军队于撤退途中闹事抢劫,与藏军发生冲突,并波及江孜、日喀则等地。次年三月,拉萨市内的汉藏冲突亦因驻军抢掠寺院而激化,双方为此而开战。汉藏间的冲突,一定程度上是清廷民族压迫政策的恶果,然而这是中国的内部问题,应该由中国人自己解决。可是英国却感到有机可乘,遂极力插手,企图实现其把西藏从中国分裂出去的阴谋。在英国的怂恿和策动下,所谓西藏“独立”的喧嚣得以在更大范围内掀起。
        辛亥革命爆发后,卸任不久的英印总督明托赶赴大吉岭与达赖密谈。其后达赖遣派的官员即潜回西藏进行煽动,达赖的内侍亲英分子达桑占东负责具体组织军事叛乱。他组织了一支一万多人的藏军,自任总司令,1912年3月开始向江孜驻军进攻。经英国驻亚东商务委员麦克唐纳的“调停”,当地清军被迫交出武器弹药,取道印度回内地^[9]。接着,日喀则的驻军亦遭同样之命运。自1912年4月起,达桑占东调集各路叛军包围并进攻拉萨,与守军展开激战。守军因“兵饷欠罄”,“内缺枪弩”,英国声援藏人,“复禁卖粮食”^[10],不得已只能接受英国指使的廓尔喀驻藏官员噶卜典的“调停”,和藏军达成四点议和条件,将枪弹交出,经印度回内地,并赔偿兵变损失,只驻藏大臣留驻拉萨^[11]。9月,驻藏军队陆续启程返回内地。11月,达赖强令留藏所有官员必须于11月10日前离开西藏^[12]。钟颖及其卫队被迫离开拉萨,先移驻靖西,次年3月回内地。至此,所有驻藏官员及军队均被英国支持下的西藏上层亲英分裂主义势力驱赶出境。
        1912年6月,在印度流亡了两年多的达赖在英军的护送下,从噶伦堡启程回藏。在行前的欢送仪式上,英国官员公然表示:英国的愿望是,“在中国维持对西藏的宗主权而不进行干涉的条件下,看到西藏内部自治,他们期望达赖喇嘛能尽其一切力量,达到目的”^[13]。有了英国人的支持保证,西藏亲英分裂主义势力更为猖狂。在藏内,他们挑动民族仇恨,煽动要把汉人“驱逐净尽”。在藏边,藏军东进,切断川藏交通,到6月中旬,藏军先后攻陷江卡、盐井、理塘等地,包围了察木多、康定等地,川边未被攻陷的县城,南路只有三个县,北路尚余八个县,由此直接威胁到川、滇两省的安全^[14]。
        1913年初,达赖派亲信德尔智潜赴库伦,与沙俄卵翼下的外蒙当局秘密谈判,签订了所谓“蒙藏条约”,议定双方相互承认脱离中国而“独立”,互相援助^[15]。通过这一行动,西藏分裂主义势力又得到了沙俄的支持。这样,西藏问题就成了继外蒙问题之后,困扰北京政府的又一大边疆问题。
        南京临时政府成立时,孙中山已明确宣告西藏为中华民国领土。袁世凯任总统后,再次重申了这一点,在1912年4月22日发布的大总统命令中,要求“蒙藏回疆等处”“通筹谋画,以谋内政之统一”^[16]。面对当时的西藏局势,首先是藏军武装进犯川边所造成的对川、滇两省的威胁,北京临时政府决定对藏政策是剿抚结合,先剿后抚。这一政策之所以能付诸实施,主要原因在于川、滇两省的地方当局鉴于切身利害关系,对进兵态度积极。川督尹昌衡认为,必“先有武装而后有和平”^[17]。因此川、滇两省接到命令后,立即行动,派兵西征。对袁世凯来说,只要不出动北洋军队而由川、滇两省出兵,既可免伤实力,又可削平藏乱,自然是件好事。川、滇两省军事行动的部分成功,成为稳定藏局,使西藏事态发展没有演变到外蒙那种地步的重要因素。
        1912年7月,川督尹昌衡亲率川军前队二千五百人从成都出发。8月,川军兵分两路,南路由朱森林率领,收复河口、理塘,北路由刘瑞麟率领,解察木多、巴塘之围。与此同时,云南都督蔡锷派遣的一支军队在殷承谳的率领下也收复了盐井等地。到8月底,川边失陷之地已基本收复,形势趋于稳定。
        川、滇军队节节胜利的消息,使西藏分裂主义势力的后台老板英国终于忍耐不住了。它放弃了所谓“不干涉政策”,开始走上前台赤裸裸地干涉中国内政。还在川、滇两省的进兵尚在准备中时,6月23日英驻华公使朱尔典与袁世凯会谈,就中国迫切需要的借款问题提醒袁注意,如果川军的进兵超出一定范围,英国政府就“不会对中国提供任何进一步的援助”^[18],进而声称“西藏问题总以日后和商易为归结,倘现时用武力,或与友睦之办法必有巨碍”^[19]。此后朱尔典在与袁世凯的几次会谈中,又重提中国不得派兵入藏,不得改西藏为行省,否则所有责任惟中国是问^[20]。在这些威胁一时未见效,而藏军在川、滇军兵锋之下不断败退的情况下,8月17日,英国方面正式向中国提交照会,声明五点:一、英政府不允中国干涉西藏内政;二、反对华官在藏擅夺行政权并不承认中国视西藏与内地各省平等;三、英国不欲允准在西藏境内存留无限华兵;四、以上各节先行立约,英方将承认之意施于民国;五、暂时中藏经过印度之交通应视为断绝^[21]。英国的照会完全无视国际法准则,是对一个主权国家内政明目张胆的干涉。西藏本为中国领土,中国政府如何行事完全是自己的事,英国根本无权干涉,何况英国自己也在1906年的《中英续订藏印条约》中,承认不干涉西藏一切政治。英国此举,是洞悉袁世凯政府迫切要求得到列强承认和借款,不敢轻易与英决裂,才如此行事的。9月6日,朱尔典在与外交次长颜惠庆的会谈中,更进一步威胁中国,如果中国政府不令川滇军停止西进,英国不仅不承认中国政府,且将以实力助藏独立^[22]。前此,袁世凯与朱尔典的会谈中,袁已承诺中国并无将西藏改为行省之意^[23]。现在,面对英国的强硬态度,有求于列强的北京临时政府终于改变了立场。8月30日,国务院致电尹昌衡,令其“切不可冒昧轻进,致酿交涉,摇动大局”^[24]。9月12日,又令尹昌衡,“该军已到察木多之队,务饬切勿过该处辖境”^[25]。同时,滇军亦奉命暂缓进军。这样,川、滇军基本上停止于怒江一线。有人评论说:“战胜川军者,非藏兵也,英使朱尔典也。”^[26]
        武力解决的方法既行不通,北京临时政府只好退而求其次,改剿为抚,“冀以怀柔之手段,牢笼藏人”^[27],即通过和西藏地方当权人物的直接交涉,求得西藏问题的和平解决。1912年9月,内阁总理赵秉钧在参院秘密会议上说明北京政府今后的对藏方针是,“不施行新制,悉依旧法”,“承认达赖之归藏,及复其封号”,保护英人在藏之生命财产^[28]。10月28日,袁世凯下令正式恢复因离藏出逃被清政府开革的达赖封号,次年4月1日又加封班禅,并对联豫等人及滋事官兵予以处分。蒙藏事务局着手拟定《西藏待遇条例》,内容大致同于《蒙古待遇条例》。北京政府任命的护理驻藏办事长官陆兴祺和劝慰员杨芬也先后到达印度,准备入藏与达赖交涉。1912年12月,袁世凯致电达赖,表示已令有关方面停战,并希望达赖“亦转饬属下停战”,“所有滋事以来汉番曲直及善后一切事宜,另派专员商办”^[29]。
        在北京临时政府的努力下,西藏地方当局一度有过和解的表示。1912年底,达赖先后通过钟颖及袁世凯任命的新疆都督袁大化向北京政府提出五项条件^[30],同时还写信给蒙藏事务局总裁贡桑诺尔布,表示愿意“妥商”西藏事务。北京政府和达赖的接触之所以未能最终导致和平解决西藏问题,除了达赖本人左右摇摆,犹豫不决外^[31],更主要的在于英国的干涉和阻挠。自8月17日英国递交照会后,英印当局立即切断了中藏间经印度的交通(这是当时进藏的主要通道)。杨芬、陆兴祺等人滞留印度,不能前进。杨芬“迭电达赖及其噶布伦等”,“然所发函电皆为英人扣留,复密行雇人投递两次,亦为该处英人阻回”^[32]。后来还是通过达赖驻印交涉员札喜旺堆,杨芬才与达赖建立了间接联系。对陆兴祺出任护理驻藏办事长官,英国根本不予承认,也不准其与藏人通信,否则即要令其离印^[33]。和达赖的直接接触都无法建立,协商解决西藏问题就更谈不上了。在英国的怂恿支持下,达赖于1912年底致电袁世凯,声称汉官兵尽退,藏自相安^[34]。西藏当局并作出决议:“若民国政府派兵来藏,藏人不能限止时,即请英人出面阻止,并以特别权利报酬英人。”^[35]西藏亲英分裂主义势力自恃有英国为后盾,关闭了协商大门。武力和和平的路都走不通,北京政府于无可奈何中只得和英国交涉解决西藏问题。
        民国初年的所谓西藏问题,很大程度上是英国政府有意制造出来的。而自问题发生后,英国政府的中心政策,是要由中英双方的交涉,规定西藏今后的政治地位。其目的是:“西藏虽然名义上仍可保留在中国宗主权下的自治邦的地位,但在实际上应使它处于绝对依赖印度政府(实际上是英国政府——编者注)的地位,而且还应该成立一个有效机构,以便把中国和俄国都排挤出去。”^[36]毫无疑问,这将给英国带来莫大的好处,可以由此分裂西藏,控制西藏,为大英帝国的殖民利益再添上一笔资本。沙俄在外蒙的扩张及北京政府的软弱态度,同时刺激着英国的侵略欲望。英印总督哈定在给本国政府的信中写道:“既然俄国对蒙古政府的支持并没有随之以反俄浪潮,那么我们也没有理由猜想,英国反对把西藏划入中国会导致反英浪潮。”^[37]1912年8月17日英国的照会,一方面是为了阻止川、滇军队的进军,更重要的是提出了中英就西藏问题改订新约的要求。只有这样,才能使英国的侵略合法化。照会提出后,北京临时政府虽已下令暂缓进军,但也不想和英国重订新约,因为其结果是不言而喻的,所以它对英国照会一直采取拖延而不作答的态度。英国在几次催促无效后,12月12日,英国外交大臣格雷授意朱尔典,如果不承认民国政府尚未构成对中国的足够威胁,则可通知中国,除非它按照英国条件在三个月内进行谈判,否则英政府将视1906年《中英条约》为无效,并将自由地与西藏直接谈判,英国政府还准备给西藏以实际支持,建立和维护西藏的独立^[38]。两天后,朱尔典在与外交次长颜惠庆的会谈中,两次要求中国作出正式答复。他还进一步暗示说,这些条款是在中国于西藏尚有部分主权的基础上提出的,远远超过中国现时所能期望获得的最大权利^[39]。换句话说就是,中国可以得到的英国方面的让步不会超出条款以外的范围。这些话中公开和暗含的意义都不难理解,北京政府当然不会不明白。
        1912年12月23日,中国政府对英国照会逐条作出正式答复,声明:一、中国对西藏拥有全权,惟现时无意改西藏为行省,但亦不许其他一切外国干涉西藏之领土权及内政;二、中国于西藏为履行条约,维持治安,必须驻有军队,但非无限制;三、中英已两次订立关于西藏之条约,今无改订新约之必要;四、中国政府并无有意阻断印藏交通之事,以后更当加意保护;五、承认中华民国不能与西藏问题并为一谈,深望英国先各国而承认^[40]。这个答复在不改西藏为行省,不驻扎无限制军队等问题上满足了英国的要求,但答复仍然拒订新约,又使英国“十分不满意”,因为拒订新约,实际上就是认为旧约有效,从而也就确认英国无权干涉西藏内政。英国政府在对中国答复的答复中,无理认为中国答复“无法讨论”,英国政府只能以“上年八月十七日所备节略为根据,会商允洽之法”^[41]。朱尔典公然威胁外交总长陆徵祥:“不订约恐办不到。”^[42]此时,正值“善后大借款”前夕,为了不得罪英国人,北京政府终于1913年3月27日通知朱尔典称,中国准备按照8月17日照会中所列条件与英国会商^[43]。经过一年多的抵制、拖延、犹豫,北京政府最终还是只有屈服于英国的压力。
        中国方面同意英国要求后,在正式会谈前,中英双方曾就会谈的方式、内容有过几次讨论。在这些讨论中,英国节外生枝,提出由西藏代表作为独立方面与会。举行中英藏三方会议的想法是英国驻华公使朱尔典于3月间首先向英国政府提出的,他认为三方会谈是达成协议的最好解决办法,“即使谈判失败,也将使我们处于一个有利的地位,和西藏人进行独立于中国人之外的谈判”^[44]。此后,英国政府将朱尔典的建议当作一项政策执行。在和中国方面讨论会议方式时,英国坚持要中英藏三方共同会商订约,共同签字。如同中国方面所指出的,此“不啻承认西藏有主约之权,而等于自主之国”^[45]。中国方面为了满足英方的要求,作了一点让步,同意举行三方会谈,但为避免给人以西藏是一个独立国家的印象,中国建议,西藏代表不称全权字样,而是“称为掌权员,随同商议”,或者由中英、中藏分别会谈,分别签约。此项建议遭英方拒绝,他们声称,三方会议的办法英国政府“势在必行,必无更改之理”^[46]。8月25日,英国通知中国,无论中国代表与会与否,会议都将在10月6日开始^[47]。中国方面在英帝的威胁下只能再次让步,同意参加三方会议。值得注意的是,英国公使朱尔典在与陆徵祥的会谈中提出,“鉴于四川之设西康省,其西部纯系藏境,将来立约不能不规定藏境,明分川藏疆界”^[48]。这为其后西姆拉会议中的划界问题埋下了伏笔。
        1913年10月6日,中英藏三方会议在印度西姆拉开幕,10月13日开始首次工作会议。会址选在印度,是英方的主意,目的在于就近控制会议进程^[49]。英方代表是英印政府外交大臣麦克马洪,另以原英驻华使馆官员罗斯为中国事务顾问,英驻锡金委员柏尔为西藏事务顾问,西藏代表为亲英集团头目、首席噶伦伦青夏札。还在会议开始前三个月,柏尔就与夏札在江孜秘密勾结,“每日互商对付中国交涉办法”^[50]。柏尔要夏札搜集各种档案文献资料,以此作为西藏“独立”的“证据”^[51]。中国代表西藏宣抚使陈贻范、副宣抚使王海平10月5日方抵达西姆拉,在会议期间,“英人又禁止藏代表不与通信”,中国代表“一切举动,均派员陪侍,名为招待,实无异监视”^[52]。西姆拉会议就是在这种英藏双方“协而谋我”的气氛中进行的。
        西姆拉会议开始后,藏方首先提出六条草案,主要内容包括:西藏独立;西藏疆域要包括青海、理塘、巴塘、打箭炉等处;中国不得派员驻藏;英藏修改通商章程,中国不得过问等^[53]。这些要求不仅要使西藏完全脱离中国,而且还就西藏疆域划了一条囊括青海和四川西部大片土地的界线,其荒谬程度连英驻华公使朱尔典都无可为其辩解。朱尔典曾就此评论道:“没有一个人能使我相信,打箭炉和巴塘不属于中国人。”^[54]藏方的要求遭到中国代表的强烈反对。11月1日,中国代表提出驳复条款七条,主要内容是:西藏为中国领土之一部分;中国可派驻藏长官及卫队二千六百人驻扎西藏;西藏于外交及军政事宜均应听命中国中央政府指示而后行;通商条款之修改应由中英双方商议;中藏边界以当拉岭、江达等处划分^[55]。次年1月,中、藏双方各自提出正式意见书,内容大略同前,请英方审查。本是侵略一方的英国,摇身一变成了中国内部问题的仲裁人。麦克马洪主持会议,名为“调停”,实际处处干着有损中国主权的勾当。
        就在西姆拉会议进行之中,1913年11月5日,关于外蒙问题的《中俄声明文件》发表。麦克马洪立即从这个英国的侵略伙伴的行动中得到“启发”,便向英国政府建议,仿效沙俄办法,将西藏一分为二,以此解决显然将成为会议关键的西藏划界问题。英国政府于1914年1月6日认可了这一建议^[56]。2月17日,麦克马洪在就中、藏双方的提案提出审查意见时,抛出了将西藏划分为内藏和外藏的计划,其要点是:“承认外西藏业已成立的自治权,而中国于内西藏仍有若干权利。”这就是英国心目中“俾全藏可复返太平”的“合理的解决办法”^[57]。3月11日,麦克马洪正式交出英方调停约稿十一条,内容包括:中国对西藏拥有宗主权并承认外西藏有自治权,所有外藏内政由拉萨政府掌理,中国不改西藏为行省,西藏不有代表于中国议院或类似之团体;中国于西藏不派军队,不驻文武官员,并不办殖民之事;英藏议订新通商章程,废除1908年的中英通商章程;英国商务委员可于必要时随时带卫队前往拉萨等^[58]。约稿将青海的大部分及四川西部均划入西藏界内,其中再划为内藏与外藏,即使外藏亦包括青海及川边的部分地区^[59]。这个“调停”约稿表面上使中国对西藏保留了某些权利,如可派代表驻藏等,但约稿的其他条文,又使这些权利的作用几近于零。约稿只允许中国在西藏有卫队一百名,除了能起些驻藏代表的警卫作用外,对控制藏局没有任何影响。约稿的实际作用是让西藏以自治之名,行独立之实。而这种所谓“独立”,无非是由英帝国主义控制,使西藏成为英国的殖民地,这从约稿中规定给予英国的种种特权中清楚地表现出来。
        英国方面的“调停”约稿提出后,除了划界以外的其余各条,北京政府鉴于外蒙的成例可循,没有表示过多的异议,只提出西藏在中国议院不得有代表的条款不能接受,英藏通商章程须经中国同意;惟对划界一事,虽一再让步,但坚持不同意英方的主张。因此,西姆拉会议的争执焦点即在于西藏(包括内外藏)界限的划分问题。中国方面最初主张以江达为川藏界,当拉岭为青藏界,这是前清时代赵尔丰经营川边所达到的最远界。其后,为了和英国达成妥协,中国一让再让,由江达,而丹达,再到怒江,最后提出,当拉岭以北青海地方及巴塘、理塘等地仍归中国完全治理,怒江以东及德格、瞻对、察木多、三十九族等地定为特别区域,不再添设郡县,维持达赖喇嘛向有之利益,怒江以西由西藏自治^[60]。中国对英国的要求可谓是曲意迁就,但英方仍固执不让。4月15日,麦克马洪对英方约稿作了部分删改,但实质未变。麦氏尚抄袭沙俄故伎,另拟七款作为附约,包括承认西藏为中国领土之一部分,企图诱惑中国上钩^[61]。4月27日,英方提出修正案,除在界务问题上作了少许让步外,文字基本照旧,仅在条约附图上将白康普陀岭、阿美马顷岭东北之地划归青海。英藏代表先行签字后,英方威胁中国代表在此修正案上签字,并声称如“不于今日画行,则约稿中之第二、第四两款(即承认中国对藏有宗主权及代表驻藏的条款——编者)全行删去,即与西藏订约,不再与贵员商议”^[62]。在此情况下,中国代表陈贻范被迫于约上草签,但随即声明:“画行与签押,当截然分为两事,签押一层,必须奉有训令而后可。”^[63]
        西藏问题与外蒙问题虽都是英、俄帝国主义挑起的,但两者却有一点重要不同。外蒙没有驻扎中国军队,内外环境又使进兵不可能,北京政府于无可奈何中只有接受沙俄的摆布。而民初川、滇军队的西征,使中国在藏边有了一块根基,它虽不甚稳固,但毕竟在中国手中,西姆拉会议中英方所划的内藏区域,相当一部分尚驻有中国军队。即使有英国的支持,藏方一时也无力占领这些地方。中国无力改变西藏现状是一回事,但要中国从自己的领土上撤出军队,拱手送人,则是北京政府于心不甘,于势亦不敢的。这是北京政府在划界问题上不肯轻易让步的原因所在。4月28日,中国政府接获陈贻范草签的报告后,立即去电声明:“执事受迫画行,政府不能承认,应即声明取消。”^[64]29日又通知中国驻英公使刘玉麟:“陈使为势所迫,以个人不正式之画行,本政府不能承认,仍希根据前电,向英政府交涉,请其电英员按照中政府业经让步办法,接续磋议为要。”^[65]
        1914年4月以后,西姆拉会议的日程表上再也没有出现过大的波澜。英国唯一可做的事就是逼陈贻范在草约上正式签字,同时在外交上与沙俄就条约中可能违反1907年英俄协约之处达成谅解。1914年6月25日,英驻华公使朱尔典照会中国政府,再一次公开威胁中国“除非该协约于本月底前签字,本政府将自由地单独与西藏签约。在此情况下,中国当然将失去所有三方协约内载的特权与利益,包括她的宗主权的承认。驻藏大臣之返藏亦将无限期推迟。本政府并将尽其所能协助西藏抵抗中国侵略”。^[66]虽然中国在划界问题上又作了若干让步,但出席会议的英国代表仍于7月2日通知中国代表将于次日签约。英代表还重复了一遍以前的威胁。为了引诱中方签约,英代表故作姿态,告诉陈贻范:“明日会议有图两份:一为旧图,一将昆仑以北之境,划归中国……不再有内藏之名,如中、英、藏三面签押,则签此新图。如仅英、藏两方签押,则签四月二十七日之图。”^[67]但陈贻范奉中国政府之命拒绝签字。7月3日,英国代表只能与西藏代表私行签订了所谓《西姆拉条约》。陈贻范当时即严正声明:“凡英藏本日或他日所签之约,或类似之文件,中国政府一概不能承认。”^[68]7月6日,中国政府又向英驻华公使朱尔典,并通过中国驻英公使刘玉麟向英国政府声明:“中国政府不能擅让领土,致不能同意签押,并不能承认中国未经承诺之英藏所签之约或类似之文牍。”^[69]
        《西姆拉条约》正文共十一条,除个别之处,基本上同于3月11日的英国“调停约稿”。条约另有交换文书七款及声明一件。交换文书一方面承认西藏为中国领土之一部分,达赖喇嘛的封号由中国政府加封,另一方面又规定,外藏官员由西藏政府任免,外藏不派代表出席中国国会及其类似机关,从而实际上使西藏居于“独立”地位。声明一件则认定:“只要中国拒绝在上述条约签字,中国将被排除享受由于该条约所生的一切权利。”^[70]《西姆拉条约》虽由英藏双方签署,但中国政府从来没有承认,因而这一条约完全是非法的,对中国没有任何约束力。进一步而言,当时的西藏地方是中国的完全领土,西藏地方当局受中国中央政府管辖,根本无权与外国私自订约,这更说明《西姆拉条约》没有任何法律效力可言。它只能作为英国侵略中国、阴谋分裂中国领土的铁证留于史册。
        西姆拉会议期间,英国代表麦克马洪除了逼签条约外,还进行了其他一系列阴谋活动。7月3日,英、藏还签订了新的通商章程十一条,其中包括英国可以在西藏全境租赁土地、兴修建筑、自由贸易、架设电线、会同审判等条文^[71]。这个章程未经中国政府认可,其根据又是非法的《西姆拉条约》,因而同样是没有法律效力的。同年3月24、25日,麦克马洪在德里和夏札两人用秘密换文的方式划定了西藏东南与印度的界线^[72]。它以英国阿波尔远征为基础^[73],把西藏东南门隅、洛隅、察隅地区约九万余平方公里的土地划入了印度。这就是所谓“麦克马洪线”的由来。此事根本没有在西姆拉会议上讨论过,中国政府也不知道此事,当然就更谈不上承认了。这是一条完全非法的无效的边界线。
        西姆拉会议由于中国政府拒绝在条约上签字而就此收场。7月10日,英国外相格雷在议会演说时,再次要求中国签字,并威胁说:“只要中国不这样做……后果对中国来说一定是灾难性的。”^[74]然而中国政府坚持不签约的立场,终于使英国无计可施。