保甲制度是我国历代所固有的地方基本政治制度。从广义的方面说,是我国地方的自治制度;从狭义的方面说,就是农村的保卫政策。
        一般认为,西周的基层政权组织是保甲制度的雏形,到了宋代,出现了保甲的名称,设立了正规的保甲制度。清王朝实行的是牌、甲、保制度,十户为牌,十牌为甲,十甲为保。历代保甲制度的名称、组织情况以及保甲制度的功能,因人、事、时、地的变革,不尽相同。但是,实行保甲制度的目的却是一致的,都是为了使政府的统治力及于每一家、每一人。
        辛亥革命,民主的地方自治运动兴起,一度打击了封建的宗法性质的保甲制度。中华民国建立后,军阀割据,战争频仍,清末既已酝酿的地方自治,始终没能形成基层的政权体系。为了加强对人民的控制,巩固统治,出现了或袭用旧的保甲制度,或以自治之名行保甲之实,或把自治体制与保甲组织糅合在一起的“支离错杂,各自为谋”的混乱局面①。山西以实行“村治”名闻全国,其基层政权组织仍是保甲形式的村、闾、邻制,五家为邻,五邻为闾,六十闾为村。县设保卫总团,区设区团,村设村团,凡是年满18岁到35岁的男子都是保卫团的团丁。广东为牌、甲、保制,每十户编为一牌,十牌为一甲,若干甲为一保。江苏名曰保、甲、分团,十至十五户为一甲,三甲为一保,一村或一里为一分团。湖南为“挨户团”。河南亦实行牌、甲、保制,在编组的数字上与广东又有些区别,十户为一牌,十牌为一甲,五甲为一保,并厉行连坐法。陕西是村、牌、甲制,十家为甲,五十家为一牌,二牌为一村。广西是民团制与区、乡、村、甲制相结合,十户为一甲,五甲以上为村,合数村为一乡,数乡为一区。
        对于1932年以前各地推行的保甲制度,国民党保甲制度专家闻钧天评价道:“民国十七年以前,各地保甲之形式,皆范围于民团保卫团村政等项政令职务之内。十七年以后,保甲运动大兴,各地保甲之组织渐备,然仍不能离保卫政策之胎息,而别有所禀赋。”“有此前后两重关系,故各省奉行保甲,成绩卓著者少,成绩不良者多;条拟虚文者多,循实遵行者少;拘泥古法者多,运用古制者少;遵行官治或绅治者多,参酌现代民治精神者少;大纲方案之决议者多,细则实施之考核者少;认识保甲局部之意义者多,建树保甲全部之规模者少。且地方与地方,各不相谋;中央、省、县、区、乡、闾之间,脉络亦互阻滞;遂致精神涣散,形式差池,皆为不可掩盖之事实。”②
        1930年10月,中原大战结束,国民党内部派系斗争告一段落,蒋介石立即集中力量“围剿”红军。然而,1930年12月和1931年4月先后发动的两次“围剿”均以失败告终。蒋介石认识到:红军不是单纯地用军事手段就能消灭的。1931年6月,酝酿发动第三次“围剿”时,蒋介石在“剿匪”总司令部党政委员会内成立了地方自卫处。该处研究了保甲制度,草拟了保甲法规,在江西的修水等43县率先试行“编组保甲,清查户口”的工作,旧的乡镇闾邻组织一律取消,接着又将保甲制度推广到江西全省。
        1932年初,蒋介石着手组织对革命根据地的第四次“围剿”。新政学系的重要人物,豫鄂皖“剿匪”总司令部秘书长杨永泰,总结前三次惨败的教训,向蒋介石献计,提出了“三分军事,七分政治”的方针。政治“剿匪”的内容是多方面的,其核心则是以组织对组织,以民众对民众。方法就是整顿保甲,训练民兵。蒋介石说:“办理保甲和团队,是匪区最紧要的政治工作。以后我们军队,一方面要监督地方长官努力举办,而同时自己更要负起责任来切实进行。”③蒋介石令豫鄂皖三省“剿匪”总司令部修订1931年在江西试行的保甲法规。1932年8月,正式颁发了《剿匪区内编查保甲户口条例》,在颁发“条例”的同时,三省“剿匪”总司令部还公布了以蒋介石名义撰写的《豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训令》。
        蒋介石在训令中指出:“保甲之制本属民众自卫之良规,清查户口尤为遏灭乱萌之急务”,认为地方自治弊端重重,必须推行保甲制度。理由是:现行的把地方自治事业与地方自卫事业溶于一体,让自治机关长兼自卫领导者的办法,使得清乡条例、保卫团法、及调查户口暂行办法等种种与自卫有关的规章制度,必须依赖于区、乡、镇公所等自治组织的建立;而区、乡、镇公所的建立,又有待于区、乡、镇、坊、闾、邻各长的民选;然而,选举、创制、罢免、复决四权,“非目前漠视政治、未经训练之人民所能行使,尤非各匪区荡析流里之农村民众所乐与闻”,所以民选工作一时无从举办。自治组织不能建立,自卫工作也就无法开展。同时,自治与自卫精神是矛盾的,自治是发挥自由平等的精神,自治职员必须经选举产生;而自卫职员,因负有保安除乱的责任,凡遇到群众或个人有妨害治安的行为时,即施行职权,予以断然干涉;这样一来,“使自治之领导者而兼自卫之负责者,何异南辕北辙,结果必至宽蒙无所适从”,“自治自卫使命皆将无术以完成”。我国农村家族制度本极发达,“欲谋地方安定,只有沿用家族制度中之家长,以为严密民众组织之基础,乃可执简而驭繁”,否则是无法应付目前严重而纷乱环境的。现行的基层政治制度,自治与自卫不分,自卫是自治的附庸,在百业凋零,农村破产,经济、人才均感困难的情况下,既要依保卫团法、清乡法、清乡条例及户口调查暂行办法办理各种自卫事业,又要举办教育、交通、农村畜牧、卫生、防灾、慈善种种自治事业,实无同时举办的能力。根据这种情况,“欲办好自治而办自卫,恐自治固告无期,而自卫亦随之俱废”。在现行的地方政治制度下,自卫组织方面还存在着“假借团防经费之名,日事抽剥,土劣利以自肥,人民益不堪命”的弊端;存在着户口无法清查的弊端;改革这些弊端只有推行保甲制度。
        训令阐述了推行保甲制度的必要性后,下达了三项指示:一、将自治与自卫分开,先谋自卫之完成,再作自治之推进;二、将团与练分开,保甲属于团的方面,编练民兵武装等另定条例;三、将编组保甲与调查户口一气呵成④。
        《剿匪区内编查保甲户口条例》,全文共四十条,主要内容有五点。
        第一,规定了改编保甲、编制民众的方法与步骤。
        步骤之一是,编组保甲、清查户口。“条例”规定:各县县长根据实际情形,将全县分为若干区,依照本条例编组保甲,清查户口。保甲编组以户为单位,户设户长;十户为甲,设甲长;十甲为保,设保长。编余之户,不满一甲者,六户以上得另立一甲;五户以下并入邻甲。编余之甲不满一保者,六甲以上得另立一保,五甲以下得并入邻近之保。寺观庙庵之僧尼及公共住所的住户均属在编之列。保甲编制完成后,即由县长派员会同保甲长挨户清查人口,填写户口。户口清查内容包括:性别、年龄、婚姻、文化程度、职业、家中有无枪支、失踪或死亡及迁居异地者。以上事项经过复查核实后,当局再将各项内容造册,并将其制成门牌,令各户挂于户外易见之处,以备军警及保甲长随时检查。
        步骤之二是,制定保甲规约。保甲编定后,保长即应召集甲长开保甲会议,议定保甲规约。条例规定保甲规约的内容有:一、关于保甲名称及区域事项。二、关于编装门牌及调查户口事项。三、关于境内出入人口的检查及取缔事项。四、关于水火风灾的警戒及救护事项。五、关于匪患的警戒及救护事项。六、关于防匪碉楼堡寨或其他工事的筹设事项。七、关于公路的修筑及电杆桥梁与一切交通设备的守护事项。八、关于经费的筹集征收保管及办理报销事项。九、关于保甲职员及居民怠于职务的处罚事项。十、关于保甲人员的赏恤事项。十一、关于保甲会议事项。十二、关于其它保持地方安宁秩序的必要事项。保甲规约制定后,由保甲长一律签字,并绘制所辖区域的略图载明所辖区域的乡镇村及户数,由区长转呈县长备案。
        步骤之三是,推行联保连坐。条例第二十三条规定:各户户长除依前条规定一律加盟保甲规约外,应联合甲内其他户长至少五人,共具联保连坐切结,声明结内各户,互相劝勉监视决无通匪或纵匪事情,如有违犯者,他户应即密报、惩办,倘瞻徇隐匿,各户愿负连坐之责。
        第二,抽选壮丁,编练民团。条例规定,保甲长应将保甲内18岁以上、45岁以下男子编成壮丁队,由保长督率,平时受军事政治训练,必要时,编成武装民团,分区分期实行集合训练。
        第三,规定了各项劳役和费用。劳役有修建防匪的碉楼堡寨和公路等,费用包括保长办公处书记的生活费,保长因公出差的旅费,壮丁出队时的伙食费,保长办公的杂费等。
        第四,关于保甲长的人选及职权。条例规定保甲长得有众人公推,县长查明保甲长不能胜任时,可令众人改推。保甲长的职权是,保长受区的指挥监督,维持保内的安宁、秩序,甲长受保长的指挥和监督,维护甲内的安宁和秩序。具体地说,保甲长对保甲内的居民有教诫、处罚、看管、清查、分配任务的权力,以及协助军警搜捕匪徒罪犯,督率保民修筑“剿匪”专用工事,催收经费等等任务。
        第五,奖励措施。规定凡遇到下列情形之一者,除了根据保甲规约得到从优赏恤外,还可由县长转报政府及“剿匪总司令部”分别核奖或抚恤:一、侦悉匪徒来侵的企图,报告迅速而保全地方者。二、破获“赤匪”之重要机关或抓获著名匪徒经讯明法办者。三、搜获匪党密运及埋藏的枪械及大批粮秣者。四、协助军警搜捕匪犯异常出力者。五、能特别捐助保甲经费者。六、保甲职员办事成绩优良者。七、因检举匪徒受报复或抵御搜捕匪徒受伤者。由奖励措施可以看出,保甲制度虽然不能说完全针对共产党领导的革命,但矛头主要指向的是中共的革命活动。
        保甲训令和保甲条例颁布后,豫鄂皖三省立即着手实施。实施过程以河南为例大体如下:
        首先,省政府通令全省各地遵照《剿匪区内各县完成保甲编组限期进度表》切实举办,并责成省保安处主管督促;又严令各行政督察专员实施督促工作。根据进度表,河南应从1932年10月15日开始编建保甲,分三期共80天内完成。由于准备工作不充分,推迟到1932年12月1日开始保甲编查,其步骤为:
        第一期,20天,需要完成的工作为:一、县政府详细研究豫鄂皖三省“剿总”颁布的编查保甲户口条例,然后用白话布告民众,说明推行保甲的理由、意义及施行的程序。二、筹措办理编查的经费。三、酌情划县属为若干区,指定区公所地点并宣布旧的区乡闾邻组织一律停办。五、选派地方公正人士为保甲户口编查委员,分派他们赴各区协同区长办理保甲。六、决定先行挨户编号。上述各项内容由县长主办并按旬上报情形。
        第二期,30天,主要办理的工作为:一、区长会同编查委员会先行挨户编号,暂不查户口;二、令各户先行推定户长;三、区长与编查委员会分批召集户长,讲演编查保甲的意义及方法;四、令各户长推定甲长;五、区长委定甲长,编好甲、户的号数具报县政府;六、设甲长办公处,区长与编查委员会召集甲长,讲演甲长的责任及编查保甲的意义与方法;七、推举保长,由区长与编查委员会召集保长讲演保长的责任及编查保甲的意义与方法;八、区长编定保号,并请县长委任保长;九、互推联保主任和组织设立保与联保办公处;十、保长编定保甲经费收支预算呈报区长,区长核定后呈报县长决定;十一、县政府根据保甲条例规定的式样,印制编查保甲应用的各项表册、门牌、联保连坐切结。
        第三期,30天,主要应办的事项为:一、县长召集区长和编查委员会会议,决定实行编查户口的日期及程序。二、区长召集保长,保长召集甲长,依次会议,分发表册、门牌、切结,说明填写方法,并由县长指挥监督各区长,区长会同编查委员会委员指挥监督各保长,保长指挥监督各甲长及户长,编挂门牌以及详细填写户口调查表,然后再逐级汇总复查上报。三、制定各项保甲规约,由保、甲、户长签名。各甲长将切结交各户长,共具联保连坐切结并汇呈保长区长。四、县长亲赴各区巡视,督饬各区保甲长等实行各项任务。
        河南省编查保甲工作80天期满时,完成者不及半数。河南省政府1933年3月、6月两次派人前往视察督导。1934年4月,召集全省各地区行政督察专员公署主管保甲的人员召开整理保甲会议,对全省保甲工作予以整理,内容有:一、限期呈报户口异动登记表;二、分期劝导人民养成申请登记的习惯;三、限期完成联保连坐切结的办理;四、按期呈报实行保甲规约的情况;五、限期编练壮丁,施事警卫联系;六、限期建筑碉堡。
        继豫、鄂、皖三省后,湖南、福建、河北等省被划为“剿匪”省份,也一律推行保甲制度。到1936年止,全国有湖北、湖南、安徽、陕西、福建、浙江、江苏、甘肃、宁夏、江西、河南、绥远、四川13个省及北平、南京两市推行了保甲制度。
        上述省份的保甲制度,大体上分作两种类型,一种是赣、豫、皖、闽、鄂等省,以江西为代表,简称赣制。其保甲体系为:县—区—联保—保—甲—户。第二种是苏、浙、湘等省,以江苏省为代表,简称苏制,其保甲体系为:县—区—乡镇—保—甲—户。
        第一种类型是为适应“剿共”需要设计的。赣、豫、皖、闽、鄂等省是革命根据地最多,国共斗争最激烈的地区。在当地编组保甲的目的主要是配合军事上的“剿共”,是政治“剿共”的主要方法,所以在这些省份编组的保甲,把基层政权的自治与自卫两个功能割裂,特别强调保甲的自卫功能,偏重自卫工作,“各该省推行保甲后,地方自治工作,即告停顿,而自治组织亦不复存在”⑤第二种类型的保甲制度,与原有的自治组织相衔接,仍保留着区、乡镇两级自治组织,只是把乡镇下面的闾、邻两级取消,兼顾自治与保甲,实质是纳保甲于自治组织中。
        1936年9月4日,立法院开第四届第七十次会议,通过了《县自治法修正案》,根据各地保甲推行的实际状况,提出如下修正:“(一)容纳保甲于自治组织之中,县以下之组织为一级,将原有乡镇内之编制闾、邻撤消,改为保、甲,十户为甲,甲设甲长,十甲为保,保设保长,十保以上为乡或镇,但就地方自然形势或习惯,乡镇之划分及编制得酌量变更,县政府所在地得划分为若干区,区与乡镇同级,其编制亦同。(二)县保卫团法废止,以免与保甲制度重复。会议认为保甲是由县自治法产生的,县自治法不能轻易更张,保甲条例则可以随自治时期的演进及民权的发展程度而改易,所以保甲条例另定,而不能载于县自治法之中。”⑥
        1936年9月18日,立法院召开第四届第七十二次会议,通过了《保甲条例》,内容主要有六点:一、说明保甲条例是根据县自治法产生的,“保甲与自治完全为一个体系”,县之乡镇以下,市之区以下的编制,“均改闾邻为保甲,以期整齐划一”;二、依县自治法,县以下为乡镇一级,亦不因施行保甲制度而稍有变更,保甲制度对于办理自治事务、训练民众、使用四权毫不发生影响,在自治未完成前,依现在的事实,甲长由甲内各户户长公推,保长有本保内各甲长公推。至自治已有相当成绩时,人民已受四权使用训练时,保甲长由乡、镇、区长召集保甲内所属的公民公推,至于保甲编组以户为单位,不因扶植自治、自治开始、 自治完成时期不同而有所更易;三、清查户口既是实行自治的内容也是编组保甲的主要内容;四、壮丁训练改为公民训练;五、互保连坐切结,限于必要时始得行之以便利自治的推行;六、县保卫团法、市保卫团法均撤消⑦。
        立法院通过的《保甲条例》与《剿匪区内各县编查保甲户口条例》,性质上有所不同,地位也不一样。立法院的《保甲条例》从自治的角度出发把蒋介石推行的以“剿共”为对象、为任务的保甲制度,与国民政府一直推行的地方自治联系起来,使本来有矛盾的双方融合到一起,理顺了地方自治与保甲制度的关系,即自治为体,保甲为用的原则。立法院《县自治法修正案》和《保甲条例》的通过,表明保甲制度在全国的推行有了合法的依据,上升为国民政府一项基本的政治制度。