内阁是国家最高行政机关,民国内阁制度主要依据《临时约法》第四十三至四十七条和1912年6月26日颁布的《国务院官制》建立。以后还有各部官制。内阁即国务院,设总理一人,下设各部,以各部总长为国务员。
        以孙中山为代表的国民党人制定的临时约法规定中国实行的是责任内阁制。《临时约法》规定:“国务员辅佐临时大总统负其责任”,“国务员对于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时,须副署之。”根据国务院官制第三条规定:“国务总理为国务员首领,保持行政之统一”①,袁世凯当政后,责任内阁制流于失败。在军阀统治下,内战频仍,政局纷乱,内阁维持长的达一年余,短的仅一日。即便是国务总理,亦无明确之权限,任以文人则柄轻,任以军人则权重。
        各部设置最初为十部,即外交、陆军、海军、教育、内务、农商、司法、交通,1913年12月22日,改设九部,农林、工商合为农商部。1927年7月12日,陆军、海军合为军事部,农商部分为工农、实业两部。各部设置总长一人,特任,负责本部官员的任免,次长一人,辅助总长办理部务。各部下设总务厅和各司,1912年各部司设立如下:
        外交部:四司:交际、外政、通商、庶政
        内务部:六司:民政、职方、警政、土木、礼俗、卫生
        财政部:五司:赋税、会计、泉币、公债、库藏
        陆军部:八司:军衡、军务、军械、军需、军学、军医、军法、军马
        海军部:五司:军衡、军务、军械、军需、军学
        司法部:三司:民事、刑事、监狱
        教育部:三司:普通教育、专门教育、社会教育
        农林部:四司:农务、垦牧、山林、水产
        工商部:三司:工务、商务、矿务
        交通部:四司:路政、邮政、电政、航政
        以后各部司的设置有调整。
        《临时约法》时期的内阁主要是唐绍仪内阁、陆征祥内阁、赵秉钧内阁、段祺瑞临时内阁、熊希龄内阁。
        唐绍仪内阁是中华民国的首届内阁。1912年3月13日,临时参议院通过唐绍仪任内阁总理。各部总长分别为:外交陆征祥、陆军段祺瑞、教育蔡元培、内务赵秉钧、海军刘冠雄、农林宋教仁、财政熊希龄、司法王宠惠、工商陈其美、交通唐绍仪兼。陈其美一直未到任,工商由次长王正廷代理。施肇基则于4月8日继长交通。因阁员成分复杂,故人称这届内阁为混合内阁。当时,同盟会主张政党内阁,希望以第一大党的资格组织内阁,而共和党主张超然内阁,即不带政党色彩的内阁,但双方相争的结果,是“混合内阁”。6月15日,袁世凯不经内阁副署擅任王芝祥为南方军宣慰使,唐于次日提出辞职,6月27日,辞免。7月14日,同盟会四总长蔡元培、王宠惠、宋教仁、王正廷等也同时辞职,以取政党内阁之精神。
        6月29日,袁世凯任命陆征祥组阁。陆征祥擅长外交,却不受宠于官场。参议院将陆提出的阁员名单全数否决,陆就此称病不朝。袁世凯另提缺额阁员名单,并强迫参议院通过。7月26日内阁成立,除外交、内务、陆军、海军系原任外,财政周学曦、司法许世英、交通朱启钤、教育、农林分别由次长范源濂、陈振先升任。刘揆一于8月2日补长工商。陆内阁不再具政党色彩,人称“超然内阁”。但比唐内阁更短命,仅维持不到一个月。因参议院提出陆征祥失职案,陆就于8月20日告病假,9月22日,辞去总理兼外长。8月20日内务总长赵秉钧兼代内阁总理。
        9月25日赵秉钧任内阁总理,阁员依旧。赵原是袁世凯的书吏,因国民党方面未举出人选而出任揆席。同盟会领袖宋教仁却倾心组织政党内阁实现责任内阁制,故主持将同盟会改组为国民党,在议会选举中大获全胜。1913年3月20日,宋教仁被刺,两日后身亡。追究凶手的结果,却追到国务总理兼内务总长赵秉钧身上。5月1日,赵被迫因宋案告病假,陆军总长段祺瑞兼代总理。段临时组阁,内务、财政、教育、工商四部,分别由次长王治馨、梁士诒、董鸿祎代理,未正式任命阁员。7月17日,段祺瑞卸任,交通总长朱启钤暂代。
        7月31日,袁世凯任命熊希龄组阁,9月11日成立。除陆军、海军原任外,其他外交孙宝琦,财政熊希龄兼,农林、工商张謇兼任,12月2日,农林、工商两部合为农商部,仍由张謇任总长。司法梁启超、教育汪大燮、交通周自齐。合部是张謇的主张。有人提出:农商两字,不能赅工,何不命为农工商部?熊希龄以各部均两字,故也保持一贯。因此届内阁多系名流,故时称“名流内阁”。但在袁世凯的强权控制下,名流们也无所作为,只是发表了不少方针、条例,有人称之为条例内阁。1914年2月12日,熊希龄因涉嫌“避暑山庄盗宝案”辞免,外交总长孙宝崎暂代。
        1914年5月1日,袁世凯公布新的《中华民国约法》,撤销国务院,废内阁总理,在总统府设政事堂,置国务卿,为复辟做准备。
        徐世昌是首任国务卿。内阁成员除教育汤化龙、交通为梁敦彦外,其余均为原任。10月27日徐世昌辞免,外交总长陆征祥兼代。12月21日徐世昌辞免,陆征祥继任国务卿。事后,陆曾对人讲:“本人实反对帝制,因袁待我太厚,不得不牺牲。”②
        1916年3月22日,袁世凯取消“洪宪”年号,重任徐世昌为国务卿。徐在任内,虽然袁已取消帝制,但西南方面仍坚持袁世凯退大总统位作为取消独立的条件。徐同西南素无联系,段祺瑞则同西南密电往返,为解决时局,袁世凯于4月21日下令:“委任国务卿总理国务,组织政府,树责任内阁之先声,为改良之初步。”③22日任段祺瑞国务卿。5月4日,袁世凯公布“修正政府组织令”,8日,改政事堂为国务院,仍设国务卿,作为恢复责任内阁的准备。
        袁世凯在任期间,无论政党内阁、超然内阁或者名流内阁,都难符责任内阁之实,不能对其专制统治起钳制作用。内阁总理竟涉嫌暗杀异党,不啻为责任内阁制之耻。撤销国务院,复辟帝制,更是对民主制度的践踏。
        袁世凯死后,黎元洪以副总统继任。1916年6月29日,黎元洪担任总统期间,恢复临时约法,由段祺瑞出面组阁。为了获得南方的支持,这个班子有比较多的南方国民党人:外交唐绍仪、陆军段祺瑞兼、教育孙洪伊、内务许世英、海军程璧光、农商张国淦、财政陈锦涛、司法张耀曾、交通汪大燮。南方取得外交、内务、财政、海军四个要职。但南方对许世英、张国淦不满,认为一个声名狼藉,一个是帝制余孽,故汪大燮辞职,许世英改任交通,另以孙洪伊为内务,范源濂长教育。后张国淦也辞职,谷钟秀任农商总长。黎元洪性格懦弱,段祺瑞为有实力的军阀,按理责任内阁是能够实行的了。但段祺瑞专权,其国务院秘书长徐树铮更是飞扬跋扈,轻视总统权力。黎元洪在国民党人及国会支持下,与段内阁展开政争,形成府院之争。在参战问题上双方矛盾激化,“公民团事件”后,内阁成员纷纷辞职,段祺瑞成了光杆总理,内阁成了“一人内阁”,仍在徐树铮支持下赴国务院办公。5月23日黎元洪下令免去段的总理职,并以伍廷芳代理内阁总理。段祺瑞以未经总理副署无效做抗议。北方军阀纷纷宣布独立,脱离中央。
        为解决危机,黎元洪招张勋入京调停,并通过李经羲内阁。李于6月24日就任,并公布了阁员名单:外交伍廷芳、陆军王士珍、海军萨镇冰、农商李盛铎、财政李经羲、司法江庸、交通龙建章。李经羲,李鸿章之侄,这个匆匆搭就的内阁班子,只维持了数日,人称“五日内阁”。复辟分子张镇芳欲长财政,报纸以内阁成员多瘾君子,讥为“芙蓉内阁”、“凌烟内阁”,李将报纸给张看,张怏怏而退,追随张勋复辟之心更炙。
        7月1日,张勋复辟,清废帝任命了一批内阁总理大臣及各部尚书。2日,黎元洪重新任命段祺瑞为国务总理。段祺瑞马厂誓师讨伐成功,14日重组内阁。外交汪大燮、陆军段祺瑞兼、教育范源濂、内务汤化龙、海军刘冠雄、农商张国淦、财政梁启超、司法林长民、交通曹汝霖。新交通系与研究系在拥段过程中分享了权力。黎元洪不肯复职,副总统冯国璋继任总统。这一期间,段祺瑞奉行武力统一政策,与冯国璋的和平统一主张相矛盾。因对南方用兵失败于11月22日辞职,外长汪大燮代理总理。
        冯国璋动员参谋总长王士珍组阁。王士珍与段祺瑞、冯国璋并称北洋三杰,但为人温和,不愿卷入段、冯矛盾。12月1日王内阁成立,外交陆征祥、陆军王士珍兼、教育傅增湘、内务钱能训、农商田文烈、财政王克敏、司法江庸署,海军、交通原任。后冯、段矛盾日益尖锐,王多次提出辞职。徐树铮等急于拥段重新登台,携奉军入关相迫,王在3月8日化装逃到天津,声明决不复职。王内阁仅维持了四个月。
        3月23日,冯国璋在督军团的压力下再次任命段祺瑞出任内阁总理。除陆军改任段芝贵、司法朱深、财政由交通曹汝霖兼署外,其他均为原任。段对南方仍采取武力统一政策,并罗织亲信组织安福国会,改选徐世昌担任总统,进一步排斥直系冯国璋。在各方军阀的反对声中,冯、段双双下野。
        黎元洪、冯国璋任总统期间,主要是皖系军阀控制内阁。段祺瑞三上三下,说明北洋军阀分裂局面下中央权力中心的不稳定。
        1918年10月10日,徐世昌任总统。这期间,钱能训内阁拖了两个月才由安福国会通过。除内务由钱自兼,陆军靳雲鹏、财政龚心湛外,其他为原任。钱内阁主张南北议和,遭到皖系及安福国会反对。五四学生运动中,政府举措失当,1919年6月13日钱能训辞免,财政总长龚心湛兼代理内阁总理,9月24日转由靳雲鹏代理内阁总理。
        靳雲鹏在徐世昌、皖系、直系、奉系各派的赞同下,12月4日组阁。除外交、司法原任,陆军靳雲鹏自兼,教育以傅狱棼次长代理、交通以曾毓隽升任外,内务田文烈兼署农商、海军萨镇冰、财政李思浩。但安福系却掀起倒阁风潮,靳雲鹏先后四次辞职。1920年5月14日海军总长萨镇冰代理内阁总理。
        直系吴佩孚,联合反皖八省同盟,提出解散安福国会、拥护靳雲鹏内阁的决定,直系、皖系由政争发展为军事冲突,直皖战争爆发。战争以皖系失败告终,在直奉共同支持下,8月9日靳雲鹏复职。安福系三外长辞免。外交颜惠庆、陆军靳雲鹏自兼、教育范源濂、内务张志潭、海军萨镇冰原任、农商王乃斌、财政周自齐、司法董康、交通叶恭绰。但是,靳雲鹏亲直疏奉,1921年4月,偏向奉系的交通系以京津停兑作财政倒阁。5月14日,靳内阁改组,陆军蔡成勋、内务齐耀珊、海军李鼎新、财政李士伟、交通张志潭。将交通系的周、叶排挤出内阁。9月17日辞职,10月18日重任,张作霖赴京,曹锟对他说:内阁不宜更换,我等疆吏不应干预中央之事。徐也称:“责任内阁,我无成见,惟冀卿实不相宜。”12月18日,靳雲鹏再次辞职。原外交总长颜惠庆组织临时内阁。
        12月24日,亲日派梁士诒在奉系的支持下出面组织内阁。除外交、海军原任外,陆军鲍贵卿、教育黄炎培、内务高凌霨、农商齐耀珊、财政张弧、司法王宠惠、交通叶恭绰。但梁士诒倾向奉系,因此受到直系的不断攻击。故不得已请假,外交总长颜惠庆、教育总长周自齐先后代理揆席。1922年4月9日,周自齐兼署总理。
        直、奉在争权夺利中矛盾激化,1922年4月29日爆发直奉战争。5月,第一次直奉战争以直系的胜利结束,6月11日,黎元洪复职,即所谓“法统重光”,但北京政府实际上由直系控制。吴佩孚虽然一直声称组阁是总统的特权,但却不断干涉组阁。
        颜惠庆署理内阁总理。除外交、司法、交通原任外,陆军吴佩孚、内务谭延闿、海军李鼎新、农商张国淦、财政董康、交通高恩洪。但阁员迟迟不就任,财政总长被索薪的被裁军官殴打,颜坚持只维持到国会复会为止。
        为促进南北统一,黎元洪提议唐绍仪任内阁总理。但唐一直未到任上,由王宠惠代理。1922年8月5日,唐内阁署任:外交顾维钧、陆军张绍曾、教育王宠惠、内务田文烈、农商卢信、财政高凌霨、司法张耀曾,海军、交通为原任。吴佩孚一直反对唐绍仪内阁。他属意于王宠惠组阁。唐知直系反对他,一直未到任。
        黎元洪按照吴佩孚的意图,于9月19日宣布王内阁署任,除外交、陆军、海军、交通未作变动,教育汤尔和、内务孙丹林、农商高凌霨、财政罗文干、司法徐谦。当时,胡适等一般学者提出“好人政府”的主张,要求“宪政的政府,公开的政府,有计划的政治”。王内阁中,王宠惠、汤尔和、罗文干都曾列名拥护,故人称王内阁为“好人内阁”。王内阁受反对吴佩孚的保派的反对,10月12日内阁提出总辞,11月18日,财政总长罗文干因在借款中涉嫌贪污被逮捕,内阁涣散。“好人内阁”只存在了两个月,由“好人”们来改良中国政治的梦想就破灭了。
        11月30日研究系老官僚汪大燮通电就职,除陆军、海军、交通系原任外,外交王正廷、教育彭允彝、内务高凌霨、农商李根源、财政汪大燮兼、司法许世英。汪因总长自己兼任与黎元洪不合,同日辞职,旋又通电复职。汪内阁遭直系反对,12月11日由外交总长王正廷暂时代理。
        12月15日,众议院通过张绍曾内阁案时,发生互殴。18日参众两院通过内阁同意案。1923年1月4日内阁组成:陆军张自兼,教育、内务、海军、农商为原任,财政刘恩源、交通吴毓麟、外交施肇基未通过,由黄郛署理。司法王正廷未就任,后由程克就任。张绍曾主张和平统一,与直系武力统一的策略相左,3月8日,张内阁总辞,后复职。但直系欲逐黎元洪,以曹锟为总统,6月6日,强迫张绍曾内阁总辞。
        直系控制北京政权,黎元洪任上的几届内阁,都受到直系的打击与指责。而当曹锟急于登上总统宝座时,他们所扶持起来的傀儡总统黎元洪也遭到被抛弃的厄运。6月13日,直系以军官索饷、军警罢岗、市民请愿等卑劣手段,将黎元洪逼迫出京,直隶省长王承斌布置数千军警劫车夺印。高凌霨等宣布国务院摄行总统职权,高以内务总长任国务院总理。高内阁中,外交顾维钧、内务高自兼,农商袁乃宽,财政王克敏,其他阁员未作变动。
        1923年10月10日,曹锟靠贿选登上总统宝座。高凌霨继续担任内阁总理职。但高因签署众议员改选令,国会发动倒阁,高内阁被迫总辞。
        1924年1月12日,前清官僚孙宝琦组阁。陆军陆锦、教育范源濂、内务程克、农商颜惠庆、司法王宠惠,其他未变。孙因曹锟厌恶,提出辞职。虽暂时慰留,但与王克敏冲突,曹偏向王,再次提出辞职,由外交总长顾维钧代理。
        7月5日,曹锟向国会提出颜惠庆组阁,由于国会内部意见分歧,同意案久未通过。9月14日,颜阁成立。内务自兼,教育黄郛、农商高凌霨、司法张国淦,其他原任。但此间内阁形同虚设。这个匆匆拼起的内阁很快因直系的失败而倒台。
        1924年10月25日,第二次直奉战争以直系失败告终,曹锟被监视,颜辞职,10月31日黄郛在冯玉祥的支持下代理内阁总理,并摄行总统职权。黄郛系日本东京振武学校毕业。王正廷兼长外交、财政、陆军李书城,教育、交通由黄自兼,内务王永江、海军杜锡珪、农商王乃斌。11月10日,改易培基为教育总长。这个内阁是冯的意旨,但奉系与直系将领都不支持。
        11月24日,冯玉祥、张作霖、卢永祥等推举段祺瑞任临时总执政。根据临时政府组织条例,不设内阁总理,由临时总执政主持国务会议。临时执政任命了各部长:外交唐绍仪、陆军吴光新、教育王九龄、内务龚心湛、海军林建章、农商杨庶堪、财政李思浩、司法章士钊、交通叶恭绰。
        1925年12月26日,组织条例修正,仍设国务院,许世英任内阁总理。外交王正廷、陆军贾德耀、教育易培基、内务于右任、海军杜锡珪、农商寇遐、财政陈锦涛、司法马君武、交通龚心湛。南方易、于、马三人均未就职。由于遭各方反对,3月4日,许世英辞免,贾德耀代理继任内阁总理,并自兼陆军。除海军、交通原任,外交颜惠庆、教育马君武、内务屈映光、农商杨文恺、财政贺德霖、司法卢信。1926年4月20日,段祺瑞被各方军阀抛弃,狼狈离京,贾德耀辞职,胡惟德代总理。
        1926年4月25日,段祺瑞执政前的颜惠庆内阁复职,作为过渡,外交施肇基、陆军张景惠、教育王宠惠、内务郑谦、海军杜锡珪、农商杨文恺、财政顾维钧、司法张国淦、交通张志潭。尚未正式就职,颜内阁即提出辞职,批准后以海军总长杜锡珪代理。此期间,阁员有局部变动。6月22日内务改田应璜、教育改任可澄。7月6日,张国淦改任内务,司法由罗文干接替,外交改蔡廷干。奉系军阀不满意杜内阁,10月1日,因杜坚辞继续代理,改由顾维钧以外交总长兼代理内阁总理。
        1927年1月12日,顾维钧在奉系的支持下组阁。外交自己兼任,陆军张景惠、内务胡惟德、财政汤尔和、交通潘复,其他未变。
        1927年6月16日,张作霖任陆海军大元帅,由潘复担任内阁总理,并自兼交通。外交王荫泰、军事何丰林、实业张景惠、内务沈瑞麟、司法姚震、农工刘尚清、财政阎泽浦、教育刘哲,1928年6月3日,张作霖离京出关,潘内阁解体。
        除正式内阁二十八届,临时内阁十三届外,袁世凯任总统期间改为政事堂、国务卿四届、段祺瑞任临时执政期间不设内阁总理,这就是走马灯式的四十六届内阁变化。
        内阁频繁更替是军权与政权的冲突的结果。民国以来,皇权被打倒,民权还未养成,拥兵称雄的军阀左右政局,控制内阁。袁世凯为怕内阁分权,打击压制政府;皖系段祺瑞主持内阁期间,与没有兵权的总统黎元洪形成府院之争;直系力量上升、直皖矛盾激化时,内阁又成为双方派系之争的疆场。直皖战争后,直系与奉系又爆发了新的政争,双方都力图控制内阁。内阁是否有权,完全视乎有实力的军阀对它的态度。而没有军阀背景的内阁即成招之即来,挥之即去的傀儡。在四十多届正式或代理的内阁总理中,有唐绍仪、陆征祥、伍廷芳、顾维钧、颜惠庆、王正廷等欧美留学生,也有段祺瑞、王士珍、靳雲鹏、张绍曾、杜锡珪、江朝宗、萨镇冰等出身军人的武人;还有徐世昌、梁士诒、熊希龄、钱能训、朱启钤、汪大燮、高凌霨、潘复等进士、举人,像赵秉钧这样书吏出身的是罕见的例外。但是,军阀割据的环境并不容这些名人、能人有真正利于国计民生的作为。内阁的频繁更替使一些空有抱负的人不得施展才干。北京政府的内阁制度是模仿西方政治制度的失败。