列强以银行团的形式在中国投资始于清末。1910年,英、法、德、美四国组成银行团,控制对华投资,即所谓旧四国银行团。1912年日、俄加人,组成六国银行团。1913年美国总统威尔逊就任以后,认为银行团有干涉中国内政之嫌,美国政府取消其对本国银行团的支持,美国退出,只剩下英法德日俄五国,这便是旧五国银行团。欧战爆发后,英法德俄卷人战争,无力贷款给中国,日本乘机扩张,同中国签订多项借款,在金融上把持对华投资。
        为打破日本对华投资的独占,美国商议改组旧银行团。1918年7月,美国政府国务院致函美国银行家:“此次战争,使英法日美等国处于和谐互助之状态,前关于国外利益各事所具竞争热烈之精神,今易以交互提携之精神,……职是之故,以美英法日财政家组织四国团体,办理中政府借款事务,似为适宜之举。”①10月8日,美国政府通告三国政府,提出新银行团计划,其要点是:扩大四国现在范围,更多网罗资本家加入;扩大业务范围,不论行政性质、实业和铁路借款均可投资;将各国既得之借款优先权和取舍权,让渡与中国或银行团;借款条件不应损害中国的政治及主权;新银行团可包括早期银行团的一切企业;各国银行团应得到各该国政府的支援和独享的支持。
        1919年5月10日至12日,英法美日银行团在巴黎召开会议,讨论组织新银行团。 日本以正金银行为代表,该行派理事小田切万寿之助与会,法国代表为印度支那银行之西门(Thiondela chaume )、美国为摩根财团之拉门德(Thomas W.Lamont)、英国是汇丰银行之沙嗟吕司亚迪司(Charles Addis)。巴黎会议达成新银行团根本原则:“甲、除关于实业事务(铁路在内)于此已得实在之进步者外,现所存在之中国借款合同及取舍权,均归共同分配。乙、联合办理将来各项借款事务。”②大会还起草银行团合同八款,规定四方面之权利与义务,交与各银行团讨论。
        新银行团计划中,除对于条款中“独享的支持”有所分歧外,日本提出的满蒙保留案,成为成立新银行团的主要障碍。6月14日,日方代表小田切致函美国代表拉门德,提出两项附加条件:一、日本在满蒙有特殊利益,其所享受之权益不受合同约束。二、五百万元以下之借款自由。23日拉门德复函表示满蒙为中国重要部分,将满蒙圈出新银行团范围为不可承认之事。同时表示三国银行团将此事呈报各本国政府。8月27日,美国国务院照会日本驻美国大使,表示不能接受日本所提之保留,“美政府以为于新银行团关系中承认利益范围,则在中国合法的国家感情,或各国在华关系之观念点上,皆为祸害”③。同时美国政府声明其他三国并无侵碍日本在南满东内蒙现有利益之意。11月20日,英国外交部也牒致日方,认为与新银行团根本主义相反,拒绝其要求。
        1920年3月2日,日本再次向美国提出有所退让的新保留案,“凡关于涉及南满与东内蒙之借款事件,在日政府观之,足以对于日本经济生活与国防之安全造成严重妨碍者,日政府保留施行必要方法,以担保此等安全之权。”④双方讨价还价的结果是, 日本撤回保留案,而三国书面担保不容新银行团之活动妨碍日本经济生活及国防安全。
        美国舆论对新银行团计划多溢美之辞,有的甚至列举对中国有利的十大好处:“(一)可使中国及其政府得一种新力。(二)可以统一中国,并消灭势力范围,各国联络在华行动,为中国之福,亦为各国之福。(三)可使中国发展一有力之中央政府,不根据于武力,而根据于民意。(四)可使中国政府以新法改良其财政及收税方法,俾中央与各省,财政上均不匮乏,各得其平。(五)可使中政府取得一种信任,藉以巩固币制。(六)可使外国信仰中国,徐将财政上之监督减轻。因国际财政之原则,与普通商业相同,即冒险较多,获利亦较厚也。(七)可使中国官场抑制舞弊习惯,而养成正直之风。(八)可使中国发展一种良好之公共教育制度。(九)可以开发中国之铁路等交通方法。(十)可使中国发展成一东方民治国,以保障世界之和平。”⑤
        中国国内却反响不一,多数舆论并不相信外国银行家的慷慨善意,反对意见占多数。多认为新银行团承揽借款,中国无从选择,只能以苛刻条件被动接受,有损中国经济自由发展,且将有由外国监督控制中国政治、财政之虞。也有人权衡利弊,认为新银行团优于旧日“阴谋攘夺手段”,虽未必能打破势力范围,但能阻其进行,“新银行团之于中国,实较诸旧银团为有利”,且“积弱如我国,列强自由贷款之竞争,必演为势力范围割据之竞争”,“新银行团既引为缓和远东危局之良剂,国际联盟亦当引为控制外国财团在中国活动之枢纽。”⑥针对各界对新银行团的疑虑,美国驻华公使芮恩施曾对记者发表谈话表示:“新银团为各友邦设法赞助中国之一结果,将以稳健根据贷巨款于中政府及中国人民,条件一秉公道,使中政府不必再以不利之条件借款。”⑦
        为尽早解决新银行团问题,1920年3月,美国银行家代表团赴远东考察,该团由拉门德带队,这是美国银行界来华访问人士中地位最高者。拉门德在日本停留一段时间,与日本银行家及政界人士广泛接触,后转赴中国,于3月31日抵沪。次日,拉门德在礼查西饭店邀约沪上各报记者谈话。对于记者有关新银行团目的何在的提问,他说:“新银行团之目的,为辅助中国兴建实业、改良币制、发展交通。对于中国内政,决不干涉。”⑧他表示来华是为考察中国人民对于新银行团之心理,并尊重中国人民的意愿。
        拉门德抵沪之际,全国各界联合会曾致函各团体,呼吁一致要求拉氏勿投资于南北官僚武人。旅沪旧国会议员也致函拉氏反对未经合法国会通过之借款。
        拉门德于4月10日抵达北京。并与次日走访了外交次长陈策、财政总长李思浩、国务总理靳雲鹏。12日上午谒见总统徐世昌,表示希望中国南北尽早统一,新银行团可为经济上之帮助。报载“拉氏入京之目的,正任务固为新银行团问题,副任务则为视察中国经济现状”⑨。
        拉门德在京期间,往访者络绎不绝,但对实质性的提问,不肯作明确表示,多以“门面语”答之。14日,中国银行界设宴请拉门德,他表示,新银行团并非志在营业于中国,如中国有所需要可提供帮助,绝无强制之意。他重申美国的门户开放政策,新银行团不会垄断、操纵中国银行业。次日,他在万国记者俱乐部就有关对华投资问题发表了类似谈话。数日后,北京学生代表往见拉门德,双方谈了三个小时,他表示将尊重中国民意及青年的意见。
        对于靳雲鹏、李思浩等再三催促的借款问题,拉门德表示,“本人此来,原负考察中国之责任。投资与否,本不在急。而局部借款,尤非本人之最初意旨”⑩。
        拉于5月1日经京奉路转道日本回国。临行前他发表一番宣言,表示观察所及,中国具有未开发之巨大富源,中国人民富有道德,勤于事业,希望将来中国人民与代表西方资本家的银行团之间有“诚恳之提携”;而中国一行,“使余更明白中国难题”,“就银行团而言,研究与发展,非一日事,必静俟于将来”(11)。拉门德此次中国之行,无结果而归。他与北京政府各自的目的相距甚远。北京不过是希望取得借款渡过财政难关。
        5月11日,拉门德就新银行团问题与日方达成协议。至于日本在满蒙之经营不列入新银行团范围者,双方也有所商定,“(一)南满路已筑支路及路近矿产均在除外列。(二)吉会、郑洮、长洮、开吉、吉长、新奉、四郑,均在除外列。(三)现时拟造之洮热路及其支路,不在除外列”(12)。12日,日本外务省发表文告称:“日本对于银行团之态度,所以与各国不同者,因牵涉其国家至要之利益也。日本以与中国接壤,必须于边界经营之事业,考虑其国防及经济存在之需要。 日本与美英法三国政府抒诚交换意见,以求更切实之了解后,三国政府即明白宣布,不欲从事有损日本重要利益之事业。而拟提出保证,声明充分保卫此种利益。是以日本乃决定遵从巴黎协约。”(13)
        5月13日,美、英、法、日四国公使向中国政府通告日本加入新银行团,但中方对此事内情,如日本是否放弃满蒙保留案等,一概不知。直到8月中旬,美国公使非正式答复中国外交部有关询问时才表示,“此次新银团组织,本力摒垄断主义,惟因日本所要求之满蒙除外条件,在中日历史关系上有不能不予容纳之势,故各国已一致表示承认。并从日本主张,不将此条件列入正文内,另以附文声明”(14)。新银行团强调维持门户开放、机会均等、保全中国之主权与独立为原则,但因日本的态度,各国仍然作出了有违初衷的让步。
        1920年9月间,各国银行团代表在纽约迭开会议,商讨对华借款条件。多数代表主张对华借款要指定用途,以矿产路权担保,并由统一政府主持。中国政府也召集有关要人、名流商讨新银行团问题。28日,四国公使致文中国外交部,称四国政府愿以“完全辅助”给予新银行团,“希望中国早日有统一政府,庶新银行团得将四国政府赞助中国前途发展之意旨,而演为实际之表示。”(15)并向中方提供有关新银行团的文件。
        同时,新银行团拟设稽核所,稽核借款用途,人员由四国轮流充任。
        10月11日至15日,新银行团在纽约总商会召集会议,出席会议的英、法、日代表各2名,美国代表6名。各国另有若干出席者。讨论有关巴黎条约的补充、修正,比利时、意大利、中国的加入,垫款条件,现存条约和例外,土地税,铁路政策,中东铁路,中国币制改革,政府的支持等(16)。
        10月15日,会议正式通过新银行团协议,四国代表在纽约签订了以五年为期限的合同。该协议共8款,第一款规定了各银行团拥有增减其成员之权利,但不得吸收他国银行为成员。第二项规定了对华借款的范围,“凡以公募方式对中国政府或中国各省、对中国政府或各省政权所辖或所监督之公司和团体的借款,以及由中国政府或各省政权所担保的对任何个人借款,其现有契约和将来的契约,皆与本协定有关……但属于已十分发展的工业企业的现有契约,则不在本协定范围以内。”各国共同担负由于银行团业务范围内已经交付的任何垫款。第六款规定了关于“剩余参与”的9条细则。至于各国政府对于银行团的支持,“参加银行团的四国财团的政府承担在各该国财团遵照银行家们于1919年5月11日及12日在巴黎达成的决议与协定所从事的一切业务活动中给予它们以完全的支持。万一在为获得任何特殊合同而从事竞争时,四国政府驻北京外交代表将保证给予银行团以集体支持。”(17)
        中国更为关注的是借款条件。有报道将新银行团的对华借款方针概括为“(一)监督用途。 (二)对铁路采国际投资。(三)监督裁兵”(18)。中国报纸报道“新银团投资办法之议决案”:“(一)比国以半员资格加入。(一)义国从缓加入,保留有加入权。(一)华银团不准加入。(一)烟酒、币制、地丁、盐税、关税之转移,另行规定。(一)地丁为大借款担保。(一)铁路统一案,共组技术委员会整理。 (一)中东路公诸新银团。(一)湖广路继续投资。(一)劝告南北统一、撤废无益党军、确定宪法、召集国会,由中国自动的处置,当与以同情。苟不能自动,则债权者可为适当援助。”(19)中方内阁阁议,以条件十分严酷,“暂置不复”。新银行团则声明愿意帮助中国政府筹借资本,而不欲得任何特殊利益或操任何控制权。11月20日,四国政府同时发表文告,承认四国新银行团之建立。
        中国派徐恩元赴美,寻求贷款。新银行团向徐表示,愿意投资于实业借款,对于裁兵之类的政治借款不作考虑。11月23日,财政总长周自齐约请银行团驻京银行代表谈话,提出二千万政治借款的要求。表示目前中国非裁兵不能解决实业问题,但各银行代表仍坚持不接洽一切政治贷款。
        周自齐与新银行团在华银行代表发生矛盾。银行代表就其擅自公布私宅谈话表示不满,认为周在给外国报纸的函中所称外国银行团垄断中国财政、以地丁为担保等,均属于不实之辞。
        新银行团决定派美国银行团代表史蒂芬与中国商谈借款条件。12月13日,四国新银行团代表表示,从未从纽约接到过正式的借款条件,所谓地丁抵押纯属乌有。报纸刊登所谓经修正的借款条件:“一、贷款与中国振兴实业,如国有铁路之建筑等,中政府须有相当之保证,使此项借款不得用之于指定用途之外,以达他种目的,对于必须的用款,银行团有监督之权。二、贷款与中国作裁兵之用者,不得用为补发军饷,且此项借款,不得超过借款总数百分之四十。三、建造铁路及开浚河流之借款,须加以特别之注意。四、烟酒借款、废除厘金、增加关税及建筑东南各省铁路,均须加以特别之注意。五、付利及还本与关税盐税之抵押借款,取同一之形式。”(20)
        12月23日,史蒂芬抵沪,28日到京。他拟先行调查中国经济情况,年内不为借款事宜接洽。北京政府急于在年前取得大笔借款以渡过“年关”的希望化为泡影。对于报载有关中国官方与他接洽商谈借款之事,他予以否认,表示新银行团向中国的第一次借款将极为慎重,因为将是先例,借款用途及借款条件如有重大错误,则银行团之计划将受到损害。他也极力消除中国各方面对新银行团的疑虑。1月27日,在同北京《益世报》记者谈话中,“史君关于新银团之性质,有一种极鲜明之表示,谓新银团投资中国,并非以三数大资本家之金钱,乃系发行债票,售诸美国国民,而美国国民因信任银行团,能将其所出之款,完全用于中国国民身上,始肯投资。是新银行团者,不过介绍美国国民投资与中国之民而已。至余个人,于来华之始,曾下一决心,即借款苟非有益于中国人民者,绝不应承”(21)。 2月中旬,他南下赴广州游历考察,对粤汉路的建造予以很高评价。广州方面也认为史蒂芬诚实明达,对华友好。他还在各地演讲、谈话,宣传解释新银行团的宗旨,重申新银行团绝不为政治性质之投资。针对中国不需要外债的看法,他提出,中国开发西部、完成粤汉路、收回中东路主权,皆需要巨额资金,没有外资帮助是不可能的。他也强调中国要取得大宗贷款,必须有强有力政府,有统辖各省之权。他甚至数次到北大学生中演讲新银行团问题。史蒂芬和蔼可亲,谈笑风生,大获中国各界好感,除少数攻击嘲讽的言论外,舆论多赞他的“利他主义”。
        1921年1月18日,四国公使以正式公文向中国政府通告新银行团协定。19日,美国公使克兰走访外长颜惠庆,希望中国无条件承认。颜表示将由财政部提交阁议公决。直至11月华盛顿会议期间,北京政府才致电驻美国公使施肇基照会美国国务院,赞成新银行团协定。
        但是,史蒂芬等的努力并未能推动新银行团的业务进展。令中国当政者焦头烂额的是政费军费问题,任何形式的借款首先就得投到军阀混战的无底洞中,除临时借款解燃眉之急时需要新银行团外,无暇也无能致力于能生利获息的实业建设。这使外国投资者望而却步。新银行团提出的统一、裁兵、监督财政等前提条件,也令北京政府大失颜面,不得不对新银行团计划持漠然的态度。7月上旬,北京政府曾向新银行团提出两项贷款要求:4亿元鹰洋的整理公债借款;1 500万元分六个月支付,每月垫付250万元的行政经费借款。而银行团方面,“未曾予以一顾”,“且伦敦新银行团之议定,亦以为中国宜听其自然淘汰。迄旧势力为新兴势力推翻,而政局得见安定止。”(22)此外,各省纷纷拒绝向中央政府交款,新银行团更认为中国经济破产,今后收入将不敷债务,拟公开宣布今后不再对华提供贷款。10月初,北京政府又提出以盐税作抵押的借款要求,美、英政府虽赞成贷款,但日本以根据九国公约精神不能应允助长中国内争之借款,反对借款。新银行团也拒绝出借。
        更甚者,中国无力偿付旧债,各国纷纷要求债权清理,各公使团不得不出面禁止外国商人硬索对华债务,中国的经济信用降至最低点,新银行团的对华投资打算,更难施行。这样,创设新银行团的初衷与其实际效果大相径庭。自1923年后,新四国银行团不过徒有其名了。对于新银行团,陈独秀曾有这样的评述:“银团为中国之隐患和使团为中国之显患,是帝国主义的列强侵略中国一个政策的两方面,前者是经济方面,后者是政治方面。”(23)