袁世凯死后,国会恢复,国务总理段祺瑞实际把持了中央政权。性格懦弱的黎元洪继任大总统后,处于毫无实权的地位。他不甘尸位素餐,事事受段摆布,依靠国民党人及国会,与段祺瑞展开权力斗争。支持段内阁的则是北洋派势力及研究系,这就是所谓府院之争。
        1916年8月1日,被袁世凯解散的国会重新开会。原进步党人组成的研究系同原国民党人组成的商榷系,又在议场上展开政争。议会中的国民党人曾打算选段祺瑞为副总统,而以唐绍仪组阁,但因段祺瑞声威正炽而作罢。9月,国会开始审议宪法草案。审查地方制度时已演成武斗,到审查国会体制时,关于政府体制更有争论,由于国民党一派的议员占多数,规定了许多条文限定内阁总理的权限,并通过二读,以至后来被各省军阀斥为“对人立法”,“议会专制”,“破坏责任内阁”。在军阀眼中,国会“乃一岁以来,一法未立,徒取纷奴, 日惟查辨质问干涉行政为事,滥用职权,逾越法纪,搁置要案。其不肖者,至勾结煽动,阴劫政权,破坏大局。会议之时,凶殴犯罪,不许逮捕,此种现象,已为天下所共愤。至制宪之事,乃复激于偏见,行其阴谋,削一切行政之权,悉收而纳诸国会,举从来统一之局,必取而剖为联邦,为暴民开专制之新图,陷国家于分崩离析之地”①。
        在国会里,支持段祺瑞的研究系不能占多数席,段派力量转而谋取北洋军阀团体的支持。1916年6月,北洋各省督军之代表云集徐州,开会决议十条纲领,“绝对抵制迭次倡乱一般暴烈分子参预政权”②。9月正式组织“各省区联合会”,“以联络国防,巩固势力,拥护中央为宗旨”,“本团体为防止暴乱分子私揽政权而设,国会开幕后,如有借故乱,与各省区为难者,本团体得开会集议,为一致之行动,联合公讨之”③。各省督军拥戴张勋为首领,人称督军团。督军团成立后,即排挤入阁的国民党人。他们攻击张耀曾贩卖烟土,反对其就任司法总长;反对唐绍仪长外交,斥其“素行不检”,外交失信,“勋等于唐就职以后,署名签押之件,势必一律不敢闻命”④。唐被迫辞去外交总长一席。督军团还多次宣言排斥国会,先提出驱除国会中的暴烈分子,后更是攻击“国会不良”,要求取缔国会。9月29日,黎元洪不得不下令禁止军人干政:“近有少数之人,每囿一隅之见,或组众集议,凌轶范围,或隐庇逋亡,托名自固。甚至排斥官吏,树植党援,假爱国之名,实召亡国之渐。……若仍不顾大局,一意孤行,国法俱在,公论胥存,本大总统为捍卫国家计,亦不能不筹所以善后也。”⑤督军团虽然同段祺瑞也有矛盾,但做了段祺瑞想做而不方便做的事,是段借以打击国民党、国会,向黎元洪施加压力的重要武器。
        黎元洪以国会为靠山,段祺瑞以督军团为后盾,政客、军阀介入的结果,府院双方的矛盾更趋复杂。
        府院之争最初表现为总统府与国务院权限划分的争论。
        段祺瑞出任国务总理,就提出以徐树铮任国务院秘书长,通过张国淦向黎元洪游说。但黎已经领教过徐的飞扬跋扈,坚决拒绝与其共事。后经徐世昌、张国淦等人的劝说,才勉强答应。但黎提出徐树铮到府见他时要张国淦陪同的要求,坚持不单独见徐⑥。
        徐树铮人称段祺瑞的小扇子军师,虽有才干,但喜弄权术,为人专断,动辄平地引起风波。担任国务院秘书长后,常独揽大权,不把总统府放在眼中。需呈交总统审阅公文及用印时,他常不出面,而派手下人去总统府。一次山西省同时变动三个厅长,黎稍加询问,徐树铮就说:“只在这里盖印好了,管他什么事。”黎元洪成了被人讥讽的只以监印为执事的“盖印总统”。张国淦时任总统府秘书,与黎、段双方都有关系,常居中斡旋,矛盾遂未激化。
        8月初,丁世峄担任总统府秘书长。丁字佛言,属孙洪伊一派的进步党人,后倾向国民党,上任前为参议院议员。入府之前,丁闻府院有争,以为是无成规可循的缘故。在他看来,“所谓府院问题者,国务会议以前,无议事日程,会议以后,无报告;发一令,总统不知其用意,任一官,总统不知其来历。……大总统无见无闻,日以坐待盖印为尽职”⑦。为提高总统的地位,增强总统的实力,针对院方提出的《府院权限节略》、《国务院兼办总统府收发》的通告,8月底,他提出《府院办事手续》的草案,其要旨是:总统得随时出席国务会议,所有国务院议决事项及官吏任免命令,须经该部长官同意后,再呈大总统盖印,总统有权驳回交国务院再议。
        段祺瑞一派一见便大哗,纷纷指摘丁破坏责任内阁制而行总统制。段祺瑞称病不出,并扬言要辞职。后经他人劝解才于26日销假。段同意由国务院秘书长亲自呈送须总统核阅的文件,并下一道手谕给徐树铮:“本院呈请大总统核阅文件,应责成该秘书长躬自递呈,阅印后赍回,无论风雨星夜,不得假手他人,以昭慎重而免歧误。”又对黎元洪称徐:“伉直自爱,不屑妄语,其于面对时,凡有声明为祺瑞之言者,祺瑞概负全责。”⑧但对于总统列席国务会议,则坚决拒绝。经讨价还价,双方达成了折衷:总统不出席国务会议,但其议事日程须先期呈阅;国务会议议事记录随时呈阅;紧急军政要件由国务员进府直接报告;总统对于国务会议议决案件,如有认为不合者,得命总理及主管国务员说明理由,如仍认为不合,得交回复议一次;每日呈阅文件与呈请用印,由国务院秘书长亲送⑨。双方另决定每星期五国务员到总统府举行一次会议。
        丁的主张并未付诸实现。国务会议会前所报议事日程,与所议事件多有不符合之处,会后报告,也只由一国务员送来一纸不详细的记录。国务员星期五到总统府议事,也变成了会餐。
        府院关系紧张之际,倾向于黎元洪的内务总长孙洪伊与徐树铮的矛盾激化,使府院矛盾更趋激烈。
        孙洪伊,字伯兰,直隶人,清末为立宪派激进分子,二次革命后转向国民党人。段祺瑞上台后,最初拟的组阁名单中并无孙,后经黎元洪提议才拟任为权轻的教育总长。名单发表后,段祺瑞致电称其“硕望通才”,促其就任。但孙洪伊仍认为“此次内阁改组,似去轨道尚远。”至7月13日,段祺瑞改任孙为内务总长之后,孙才在南方力量的支持下赴任。孙、徐都是不甘人下之人,国务会议上,几乎无事无时不意见相左,唇枪舌战。
        两人关系交恶始于对龙李之争的处理。护国战争结束后,李烈钧并不听命北京“来京候用”,仍将滇军驻扎广东。龙济光虽调两广矿务督办,但仍署理广东督军。双方军队时起冲突。国务会议,按理徐树铮只有列席资格,并无发言权。第一次阁议龙李之争时,徐树铮便主张进剿李烈钧,而孙洪伊等只主张调解,因龙系北洋亲信,李系国民党人。徐树铮未经国务会议决定,擅自下令粤、闽、湘、赣四省军队进剿李烈钧。孙洪伊等国民党阁员当场与徐树铮吵翻,指摘徐越权。黎元洪也坚决支持了孙洪伊。
        再起风波是福建省长胡瑞霖的查办案。8月下旬,湖南议员郭人漳、周震鳞提出查办胡瑞霖案,揭发其任湖南财政厅长时的不法行为。胡依附于皖系,故徐树铮未经国务会议讨论,就以国务院名义咨复国会,为胡的劣行辩护,驳回提案。孙洪伊认为,各省民政长官处分属自己部职权范围,就向段祺瑞抗议。段命徐树铮将咨文取回,但徐谎称参议院已将该咨文印发。孙证实并无此事,一气之下提出辞职。黎元洪得知后也很不满,特召见并诚恳挽留。段也作慰留的表示,孙洪伊才答应打消辞意。段祺瑞还调整内阁办事程序,规定院令必须经国务会议通过,秘书不得擅自改院令,非经国务总理与主管总长副署不得发出等。
        9月初,孙洪伊整顿内务部,裁撤冗员。院方得了可乘之机,被裁部员在徐树铮的唆使下向平政院控告孙违法。平政院裁决撤销命令,被解职人员仍回内务部供原职。孙拒不接受,认为平政院为袁世凯时代所设,不符合临时约法的精神,其本身的合法性都有问题。徐又批就执行裁决书的命令,送到总统府盖印,为黎元洪所拒,批复“交院再议”。黎还按孙的主张,将此案交国会审议。
        段忍耐难熬,于10月19日,呈请罢免孙洪伊,黎元洪拒绝盖印。部分国会议员也坚决支持黎元洪、孙洪伊。王玉树、龚焕辰在众议院就国务总理径自呈请罢国务员是否合法提出质询,认为擅开此例则立宪前途可危。吕复、褚辅成等提出查办徐树铮案,六十余人联署,举其蒙蔽总理、污蔑元首、伪造文书、擅发院令等七大罪状。研究系则站在段、徐一边,在报纸上攻击孙洪伊违法。皖系所支持的《公言报》“每日以骂孙伯兰为日课,嬉笑怒骂,无微不至”⑩。汤化龙还亲自往总统府,劝黎元洪尊重“舆论”。在压力之下,黎劝孙自动辞职,或赴国外考察政治,或转任他职。但孙宁被免官,决不自请辞职。
        段见状则以自己辞职相威胁。黎元洪在属下的鼓动下,打算推倒段内阁,请徐世昌出面组阁。蛰居的徐世昌持观望态度,曾致电冯国璋探其意向。冯不置可否,故徐只打算居中调解,并以“不入政界”、“拥护元首”、“维持合肥”为条件(11)。徐到北京后,向段提议徐树铮改任陆军总长,孙洪伊改任农商总长,但段坚持要将孙逐出内阁。徐世昌又建议孙与徐同时去职,国务院秘书长由张国淦担任。段不得不接受了这一方案。11月20日,孙洪伊被解职,22日,徐树铮也辞职。孙洪伊被免职后,继续利用国会反对段内阁。
        此外,黎元洪拒绝曹汝霖做赠勋专使一事,也加深府院隔阂。1916年11月底,段祺瑞在国务会议上决定以曹汝霖为专使,赴日本向日本天皇赠送大勋章。黎元洪对此事一无所知。但当曹汝霖拜访黎元洪,谈到应避开日本的武力派,联合其外交派,成“外交同盟”,黎元洪顿然大怒,拍桌大骂:“你到日本预备卖国,你们这样卖国,还要我随同卖国,这种毫无心肝的人,我不能让你到日本去。”(12)黎元洪还招国务院秘书长张国淦到府询问,要段祺瑞换人。段祺瑞这才告诉张,曹汝霖去日本的确负有游说朝野、中日商办农工商矿的使命。但黎元洪毫不退让,“始终唾骂不置也”(13)。黎元洪等拟派熊希龄作为专使,也被日本拒绝。日本方面也感到:“此次赠勋专使之类,在两国政府已经商定的问题,尚有可能突然成为政争工具”,“结果向外国暴露了国务院和总统府的不一致。”(14)
        府院之争中,徐树铮还往来于北京、南京之间,力图拉冯国璋。研究系的梁启超、林长民也在段、冯之间奔走,打算以推举冯国璋为下届总统为条件,推动段、冯合作,驱除议会内阁中的国民党人,“奠定北洋派和进步党相结合的政治中心”(15)。12月27日,冯国璋联合二十一省军民长官通电忠告总统总理国会,“今后政客更有飞短流长为府院间者,愿我大总统、我总理力予屏斥”,“有虚己之量,务见以诚,有负责之名,务征其实”,对段祺瑞一方,“此大方针非我总理不能定”,“阁员必有一贯之主张,取钧衡于总理”,国会“侵越司法,干涉行政”“无成绩可言,更绝无进行之望”,“总之,我总统能信任总理,然后总理方有负责之地;总理能秉持此大政,然后国家方有转危之机”(16)。冯国璋南京领衔通电,给黎元洪很大压力。虽然后来冯国璋托人告诉黎的幕僚那番通电已非原稿,而是经过研究系林长民的修改。1917年1月11日,督军团又在徐州开会,决议请总统罢斥“佞人”、取缔国会、拥护总理,淘汰阁员、促成宪法等。所谓“佞人”就是与段祺瑞作对的总统府秘书长丁世峄。拔掉孙洪伊这颗眼中钉后,段、徐一直谋去掉丁世峄。为此,丁不得不向黎元洪提出辞呈,称自己动辄得咎,不愿再激怒当局。2月25日,黎元洪批准丁去职,由夏寿康继任。
        孙、徐、丁相继去职,并未引起双方斗争的平息。在对德绝交、宣战问题上,双方陷入更大的矛盾之中。1917年初,美国准备对德宣战,希望中国一致行动。日本闻风而动,策动段祺瑞参战。段祺瑞原对对德绝交有所心动,但部下徐树铮等主张中立,也就暂取观望态度。但一天,国务院秘书曾毓隽仓皇跑到段祺瑞的住处报告府方动静,说:“我们宜从速发动,倘迟一步,则府方抢在前头,他们成功,我们即失败矣。”于是段祺瑞决定事不宜迟,推动绝交参战。黎元洪听从伍廷芳的意见,原也是倾向于加入协约国的,一见院方态度如此,又加上部下向他说:“段若参战,即大成功,必先倒段。段去,仍由后任者实行参战,则成功自我矣。”(17)遂转变态度反对参战。黎元洪还有一个隐衷,他见亲日派鼓动于其间,疑心参战是日本的圈套,不愿上当。外交问题演变为政争。
        3月3日,国务会议通过向国会提出的对德绝交咨文和《加入协约国条件节略》。4日,段祺瑞亲率阁员到总统府,请黎元洪盖印。黎元洪说,此案须慎重其事,拒绝盖印。黎元洪还表示,根据约法,大总统有宣战媾和特权,自己须对此事负责。段祺瑞拂袖而去,当晚乘晚班火车去了天津。
        黎元洪想乘机改组内阁。5日,他拉徐世昌、王士珍同副总统冯国璋一同商议,欲以徐世昌为总理,王为陆军总长。但两人都辞而不受。冯国璋则自请说服段复职。6日,北洋系各要员纷纷致电总统府,挽留段祺瑞。黎元洪不得不请冯国璋出面请段祺瑞复职。冯、黎之间商定的段复职是以黎的妥协为条件的:内阁所定外交方针,总统不再反对;内阁所拟命令,总统不得拒绝盖印;内阁训示各驻外使节、督军、省长,总统不得干预(18)。段于当晚返京。3月10日、11日,众、参两院通过对德绝交。14日,北京政府宣布对德绝交。
        对德参战问题,则持反对意见者多。督军们为保持自己的兵力、地盘,多不愿参战。2月23日,冯国璋自南京来北京。府院均将他视作举足轻重的砝码。冯勉强同意绝交,但不同意宣战,他也看出:“外交问题,不过府院问题之武器而已。”(19)黎元洪府中幕僚哈汉章、金永炎、蒋作宾、黎澍,被院方目为“四凶”,乘机出谋划策。蒋作宾与奉方联络,许其厚利以谋倒段,傅良佐发现往来电报,段祺瑞打算捉拿蒋,经张国淦等力劝方罢。段祺瑞立即以其人之道还治其身,厚结张作霖,取得奉方的支持。
        4月25日,段祺瑞召集各路军阀,在北京开会,商讨对德作战问题。段祺瑞说服诸人同意参战。5月1日,段的亲信倪嗣冲率各督军赴国务院陈述支持参战的意见,这一天的国务会议遂通过对德宣战案。3日,倪嗣冲、张怀芝、孟恩远又到总统府求见黎元洪,请求对德宣战。黎一见倪嗣冲,即诘问他身为省长,为何擅离职守,干预分外之事,外交问题应为政府解决,你身为地方行政长官,到处向各国公使发言,如有言辞错失,恐为外人所笑。倪唯诺而退。
        5月6日,国务会议通过对德参战案提交国会。段祺瑞携国务员持咨文请黎元洪盖印。黎翻阅一下递给监印官唐浩镇。唐平日已对院方不满,拒绝盖印,将原件推开。范源濂怒不可遏:“尔何人,不配说不盖印。”摔门而出,震碎了玻璃窗。黎元洪默然无言,亲自盖印。
        参战案于7日送众议院议决。8日,众议院召开会议讨论,段祺瑞亲自到场,但众议院仍决定于10日开全院委员会进行审查。10日,对德宣战案因公民团的滋扰未及开议。公民团事件是以武力制造民意的典范,招致全国各界的反对,形势反而对府方有利。连内阁阁员也纷纷辞职,5月12日国务院例会时只段祺瑞一人出席。秘书长张国淦劝段以退为进,自动辞职,留点转圜余地。段也同意,徐树铮得知后却一把扯碎辞职稿,段祺瑞也再不提辞职,仍天天到国务院办公,做光杆总理。段的左右还打算以段派人选补充内阁。
        5月19日,众议院议决缓议对德宣战案。
        督军团决定对国会发难。当然,国会不通过对德宣战并不能作为解散的借口,他们以国会二读通过的宪法草案破坏责任内阁制为由,向国会发难。19日,吉林督军孟恩远领衔呈请总统、总理解散国会,称“今日之国会,既不为国家计,是已自绝于人民代表资格,当然不能存在”,“仰肯大总统权宜轻重,毅然独断。如其不能改正,即将参众两院解散,另行组织……”(20)黎元洪当即召国会各政团领袖转达督军团对于宪法的意见,到场的人都表示可以转达议员考虑。有人问黎元洪如何对付督军团时,黎慨然说:“不违法,不盖印,不怕死。”(21)他的“三不主义”一时颇为人推重。次日,黎元洪又召见督军代表孟恩远、王占元,表示宪法草案问题已与议院领袖疏通,约法上总统无解散国会之权,并暗示将改组内阁。督军团遂纷纷出京,往天津、徐州商议对策。
        段祺瑞得知免职令将下,拟采取缓兵之计,补充内阁阁员。22日,向黎元洪提交了一份与黎关系亲近的人组成的阁员名单。但是黎元洪在手下的鼓动下,决定采取强硬措施。23日,黎元洪下令免段祺瑞国务总理职,以外交总长伍廷芳代署国务总理。段祺瑞则通电表示:“查共和各国责任内阁制,非经总理副署,不能发生效力。以上各件,未经祺瑞副署,将来地方、国家因发生何等影响,祺瑞概不能负责。”(22)此后,黎元洪曾想拉徐世昌、王士珍组阁。徐拒不应召,王以同段的交谊,只肯做陆军总长。黎元洪转谋李鸿章之侄李经羲为国务总理。府院之争,已成短兵相接之势。
        督军团站在段祺瑞的一边。5月23日,各督军云集徐州,与张勋开会筹划。“以倒黎为主题。张赞成各省倒黎之主张,各省不反对张复辟之主张,段代表仅言只求倒黎,不问任何手段。”(23)24日,张勋致电黎元洪,先是通报形势;“各省督军及各省代表二十余人昨晚偕同到徐,……咸以民国适用责任内阁制,凡任免官吏,向由国务院发出,非由国务总理副署,不能发生效力。秘书厅职司机要,对于此事,本无责任可言,今忽逾越职权,擅发通电,宣布命令,殊属创举,当然不能认为有效。……中央现既首先破坏法律,则各省惟有自由行动”。然后暗示“如无持平办法,必将激生他变”(24)。28日,安徽省长倪嗣冲致电王士珍,称总统、国会上下勾通,破坏责任内阁制,“总理为内阁之首班,上扼于专制之元首,下困于专制之国会,是举国机关人人皆可专制,独此行政政府乃束缚而无余。”(25)29日,倪在蚌埠宣布独立,声明与中央政府脱离关系:“大总统继任以来,群小弄权,扰乱政局,国会议员乘机构煽,日事纷呶。派别竞争,权利攘夺,正人则多方阻抑,党人则尽力疏通,以至赃私之案,层见迭出,几乎政府一空,所订宪法,又系议院专制。……自今日始,与中央脱离关系。”(26)相继宣布独立的有张作霖、张怀芝、李厚基、赵倜、杨善德、陈树藩、曹锟等。各督军还纷纷部署部队,进行威胁。
        美国出面动员列强制止在参战问题上的分裂,但日本表示不干涉中国内政,英国也站在日本一边。由各国出面维持黎元洪总统地位的企图落了空。黎元洪被拥段力量胁迫,总统地位岌岌可危。
        为解决府院之争,黎元洪召张勋入京调停,导致张勋复辟。饮鸩止渴的结果,黎的总统也做不成了。