议会政治又称代议政治,本是17世纪以来在欧美行之有效的一种资产阶级专政手段,其实质性民主范围要看一个国家中的资本主义生产关系和社会关系究竟能使多少人口受益。受益者寡,其专政程度就高,民主范围必狭;受益者众,民主与专政面会呈相反状态,议会政治便能推行顺利。
        中国要实行议会政治的呼声始于1895年中日战后,来源并非本土资本主义生产关系的促进,而多由于地主阶级士大夫御侮救亡的良知。例如最早介绍西方议会政治的严复,却与北京政府的议会政治无缘。最早议会政治的雏形始于清末的立宪运动,那是已具有较广泛社会基础的一批自由化地主阶级促成的。随着地主阶级向资本主义方向的自由化的进展,其垄断性要求日高,不过较诸洋务运动中以军事手段与交通手段进行的工业化等并非资本主义生产关系的发展,其受益涵盖面甚至不足以构成一个推行议会政治起码的社会基础,已有所不同。辛亥革命倾覆了中国两千多年的封建帝制,告成共和,劳动人民受益不多,议会政治的社会基础却获得空前的扩展机会。此后,军阀以武力支配国家政治,如想以合法面目出现,舍控制国会外别无他途。各派反军阀或想依附军阀获取利益的努力,也以争夺国会席位为手段。故而以国会角力为目的的议会型政党林立,派系纷呈。民国北京政府时期,也是中国议会政党政治表现最活跃、最充分的时代。它既涵括有中国地主阶级政党朋党之争的传统,也反映着清末民初新兴自由派资产阶级对现代法治的幻想与渴望,同时也存在革命民主派资产阶级的策略化行为,实构成一条空前绝后、蔚为壮观的政治风景线。
        民初国会雏形于各省都督府联合会。武昌起义爆发后,独立各省谋组联合机关。191 1年1 1月9日,湖北都督府通电各省,请派全权委员赴鄂组织临时政府。与此同时,上海的立宪派要人也在频繁活动。11月1 1日,张謇、赵凤昌、伍廷芳、温宗尧等就会集“协计临时议会”,以取代谘议局联合会,并于当日由程德全、汤寿潜出面,联电沪督陈其美,援引美国独立战争时召开“十州会议总机关”,“卒收最后成功”的先例,倡议在上海设立临时会议机关,并附有集议方法: “各省临时谘议局”和“各省现时都督府”各派代表一人,常住上海,“两省以上代表到会,即行开议”,随到者随与议。翌日,即用苏、浙两省代表名义,电请全国各省派代表来沪,会商组织临时政府。由于各省多就近遴派本已在沪的名流为代表,至11月5日时,已有十省代表报到,遂开第一次会议,议决会议名称为“各省都督代表联合会”。
        11月17日,上海方面得知武昌也发出了商组临时政府的电报后,当即决定,以各省都督代表联合会名义致电黎元洪和黄兴,要求会议在沪举行。20日,又议决“承认武昌为民国中央军政府,以鄂军都督执行中央政务”。这实际上是在执行张謇设计的“政府设鄂,议会设沪”的方案。武昌方面同意上海方面提出的仿照美国会议的方法,但对开会地点表示异议。是时,黎元洪在湖北军政府的地位已经初步稳定,故答复上海方面说:“既以湖北为中央军政府,则代表会亦自应在政府所在地,府、院地隔数千里,办事实多迟滞,非常时期,恐失机宜。”①并派居正、陶凤集等赶赴上海,力争各省代表会在湖北举行。在此形势下,上海方面感到不宜再坚持原议,同意各省代表赴鄂,但又议决:“各省代表赴鄂,宜各有一人留沪;赴鄂者议组织临时政府事,留沪者联络声气,以为鄂会后援。”②
        11月下旬,共有11省代表陆续到达武汉。30日,第一次会议在汉口举行,推谭人凤为议长。12月3日,正式通过《中华民国临时政府组织大纲》,规定:临时政府为总统制,临时大总统由各省都督府代表选举;设参议院为立法机关,参议员由各省都督府派遣。时南京已于12月2日被江浙联军光复,联合会即议决以南京为临时政府所在地,要求各省代表限期齐集南京,选举临时大总统。
        12月14日,到达南京的各省代表举行会议,推汤尔和为议长,王正廷为副议长。经过一番周折,于29日选举孙中山为临时大总统。1912年元月1日,孙中山在南京就职,宣告中华民国临时政府成立。此后,立即着手临时参议院的组建。依据《临时政府组织大纲》的规定,各省都督府代表联合会的任务,止于参议院成立。参议院以各省都督府所派之参议员组成,每省以三人为限,参议院未成立前,由各省都督代表会代行职权。1月2日,南京代表会以汤尔和辞归,王正廷留浙,代议长景耀月病辞,改选赵士北、马君武为正副议长。在代行参议院职权期间,曾议决中央各部权限、对任用国务员行使同意权、参议院议事规则及军需公债规则、提议于临时政府组织大纲中追加人民权利一则,而政府之例行向代表提出施政报告、大总统向代表会提出咨询案,以及与会代表向政府提出质询案等,皆已显示南京各省都督府代表联合会已实具国会之性质。
        1912年1月3日,临时政府电告各省选派参议员组织参议院。1月28日,临时参议院召开正式成立大会,到会者有来自17个省的43名议员。翌日,临时参议院正式开议,举林森为议长,陈陶遣副之。陈旋即辞职,乃补选王正廷为副议长。临时参议院成立后,很快提出了国会组织法大纲和选举法大纲。其组织法的要旨为:采两院制,即定名为元老院、代议院;元老院取地方代表主义,各地人数均等;代议院取人口比例主义;两院同时开会闭会;国会会期以四个月为限,但得延长;代议院议员任期四年,元老院议员任期每两年改选三分之一;国会之职权依约法。从以上内容看,其以美国国会为蓝本愈为明显,毫无疑问,这里所说的元老院就是美国的参议院,代议院就是美国的众议院。
        南京临时参议院存在期间,取得的最重要成就是制定和颁布《中华民国临时约法》。因为《临时政府组织大纲》规定限六个月内召集国会,但民国始肇,百废待兴,短期内召集国会困难很多,有必要延缓期限,更由于《组织大纲》只是临时政府的组织法,对于人民应有的权利未作出规定。此外,《组织大纲》在名称上也不能包括民权的各项内容,故多数人主张将其改为临时约法。
        3月8日,临时参议院通过了《中华民国临时约法》,3月12日正式公布。其附则中言明:“宪法未施行以前,本约法效力与宪法等。”《临时约法》与《组织大纲》相比,一个重要的特点是将总统制改为责任内阁制。起草约法之初,仍本总统制行事,但在2月上旬,和议即将告成,孙中山退与袁世凯任的局势已定,革命党人遂决定将总统制改为内阁制,其用意主要在于对袁世凯加以约束。《临时约法》规定:“中华民国之立法权,以参议院行之。”“参议院以国会成立之日解散,其职权由国会行之。”“参议院法,由参议院自定之。”根据以上规定,临时参议院通过了《参议院法》,由孙中山签署、内务总长程德全副署,于3月2日正式公布。
        临时参议院的职权较《临时政府组织大纲》进一步扩大,主要有,立法权:议决一切法律及大总统制定的各种官制、官规;同意权:承诺大总统提出的任命国务员、外交大使、公使及宣战、媾和、缔约、大赦等事项;财政权:议决临时政府的预算、决算及全国的税法、币制、度量衡准则,募集公债及国库有负担的契约;选举权:选举临时大总统与临时副总统;弹劾权:弹劾临时大总统及国务员;质问权:向国务员提出质问书,并要求其出席答复;建议权:向政府提出关于法律及其他事件的建议;受理人民请愿;答复临时政府咨询;咨请政府查办官员纳贿违法事件等。参议院议决的事件,由临时大总统公布施行,临时大总统提出复议时,如到会参议员三分之二仍持前议,仍得由临时大总统公布施行。临时大总统受参议院弹劾后,由最高法院全院审判官互选九人,组织特别法庭审判。参议院自行集会、开会、闭会,不受临时大总统支配。议长由参议员互选。参议员在院内可自由发表意见,其言论和表决对院外不负责任。参议员除现行犯和关于内乱、外患犯罪外,会期不经参议院许可,不受逮捕。这些权力,无疑都将对行政权力起到制约作用。
        1912年2月14日,临时参议院会议国都地点。是时,孙中山已被迫向参议院辞总统职,并荐袁世凯自代,但以国都设在南京为附属条件,得到了参议院的批准。然而,袁世凯当选总统后并不肯南下就职,并以退居相要挟。孙中山不为所动,仍旧坚持原议,即派蔡元培、宋教仁、汪精卫等为迎袁专使到京。袁世凯明面盛情欢迎,暗下却导演“兵变”,专使惊骇之余,电陈南京政府及参议院,称袁确实无法南下。事已至此,南京也无可奈何。3月6日,参议院议决,允袁在北京就职。
        3月10日,袁世凯在北京正式就任临时大总统。4月1日,孙中山至临时参议院行解职礼。5日,临时参议院决定迁于北京,中华民国第一次南北统一完成。
        4月29日,临时参议院在北京开院。5月1日,正式开议。在立宪派人的压力下,议长林森辞职,时副议长王正廷已任内阁工商次长,自应改选,故此出缺。会议举谷钟秀为临时主席,随即改选正副议长。由于立宪派议员事先的活动,而“同盟会自恃为第一大党,并有素常靠近的统一共和党,没有急于作布置,被右翼抢先一步。右翼主动地提前去找统一共和党商量合作,愿以正议长让给这个小党,而他们甘居副席。这样,当然一拍即合。乃至同盟会向统一共和党来商洽时,那方面的协议已成立了”③。选举结果,统一共和党的吴景濂当选为议长,共和建设讨论会的汤化龙当选为副议长,同盟会内定的议长候选人张耀曾落选。这表明立宪派势力在参议院中迅速增长,同盟会虽在院中仍为第一大党,但力量已大为削弱。
        《临时约法》第53条规定:“本约法施行后,限十个月内,由临时大总统召集国会,其国会之组织法及选举法,由参议院定之。”依照此规定,国会本应在1913年1月11日前召集,因临时参议院未能如期制定出国会组织法及选举法,以至迁延时日。但临时参议院为国会的召开,还是做了大量的筹备工作。仅就与筹备国会选举有关的法条而论,1912年7月9日,一致通过了《国会组织法大纲》和《国会选举法大纲》。在此基础上起草了《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》,并于8月10日正式颁布。
        依照《国会组织法》,国会由参众两院构成。参议院由下列各议员组成:(1)由各省议会选出者,每省10名;(2)由蒙古选举会选出者,27名;(3)由西藏选举会选出者,10名;(4)由青海选举会选出者,3名;(5)由中央学院会选出者,8名;(6)由华侨选举会选出者,6名。总计274名。众议院以各地方人民所选出的议员组成,其名额依人口多寡定之,每80万人选议员1名,但人口不满800万之省,亦得选出议员10名;蒙古、西藏、青海同参议员额数。由于全国人口尚未普查,所以各省名额实际分配采取前清谘议局额数三分之一为标准,总计596名。参议员任期6年,每两年改选三分之一;众议员任期3年,期满后全部改选。在宪法制定之前,两院同时行使临时参议院职权,并规定宪法由两院合议,“非两院各有总议员三分之二以上之出席不得开会,非出席议员四分之三以上之同意不得议决”。
        关于国会议员的产生,选举法规定众议院议员选举实行复选制,首先由以县为单位的选举区选出“初选当选人”,然后合若干初选区为一复选区,在“初选当选人”中选出议员。同时选举法规定实行限制选举制,除年龄、居住年限限制外,主要是财产和教育限制。依照《众议院议员选举法》,凡有中华民国国籍之男子,年满21岁以上,于编制选举人名册以前,在选举区内居住满两年以上,具有下列资格之一者,有选举众议员之权:(1)年纳直接税两元以上;(2)有值500元以上之不动产者,但于蒙、藏、青海得就动产计算;(3)小学以上毕业;(4)有与小学以上毕业的相当资格。其中前两项系财产资格限制,后两项为教育资格限制。把税金改为直接税,是仿效了日本的选举法。所谓直接税,包括田赋、所得税和营业税。
        但中国与日本不同,由于清末民初没有完善统一的税法,当时根本不存在所得税和营业税,因此选举法承认的直接税只有田赋,即地丁漕银一项。纳此税者以地主阶级和占有少量土地却具有人口多数的自然经济结构下的农民为主,这类农民的政治权力意识与地主阶级属同一意识形态范畴。民初地主与这类农民户数约占总户数的二分之一左右。而在土地所有权集中地区如浙江,地主阶级占有百分之九十以上的土地;经济落后,人口稀少地区,所谓自耕农户数相对较多。这就是说,愈是经济发展地区,国会议员由地主阶级主导选举的机会愈大,而这些地区的地主阶级一向是政治权力结构中当权派的主要社会来源与在野派意识的主要社会来源,同时也是地主阶级自由化运动的主要社会基础。除地主和农民外,则是兼有田产的其他阶级成员,均可由此获得选举权。对于没有田产的城镇各阶级成员,选举法以不动产限制选举资格原本无可厚非,500元的标准对于一般资产者也非是不可企及的界限。但临时参议院所限定的不动产只包括房产、田产和船舶,而相当一部分资产者却不具备这些不动产。准确地说,这部分资产者主要是商人。因为既无田产、又无房产,租赁他人房屋从事营业活动的资产者以商人居多,而这部分人正是当时中国资产阶级的主体。显然,这一规定剥夺了他们的选举权。
        《众议院议员选举法》还规定:凡有中华民国国籍之男子,年满25岁以上者,得被选为众议院议员。凡褫夺公权者,宣告破产者,有精神病、吸食鸦片、不识字者,不得有选举权与被选举权。蒙藏及青海地区与华侨,不通晓汉语音,不得为候选人。现役军人、行政及司法官吏、巡警、僧道及其他宗教师,皆无选举权与被选举权,但蒙、藏、青海之行政司法官、巡警、僧道,不适此规定。小学教员、学生、于其选区内办理选举人员,不得为候选人,但监察员、调查员,及蒙、藏、青海之办理选举人员不在此限。
        依照《参议院议员选举法》规定:凡有众议院议员被选举资格,年满30岁以上者得被选为参议院议员。选举方法也须经过初选、复选两个阶段,先选举省议员,组织正式省议会,然后以省议员为选举人进行选举。
        明乎以上地主阶级主导国会议员选举的特点,以下情况便不难解释了。以财产限制为精髓的限制选举制本应是比普选制更为直接的一种自由资产阶级统治形式,它给予资产阶级特殊的政治权力,保证人数较少的资产者在选举中处于优势地位。从这样的原则出发,选举法关于财产和教育资格的限制,剥夺了广大贫苦劳动民众的选举权。但耐人寻味的是,西方保护资产阶级的限制选举方法移入中国之后,为什么会限制了相当一部分工商资产者,即当时中国资产阶级主体的权利。从临时参议院辩论的情况看,这虽然与多数议员只知照搬外国选举法、固执外国“学理”、拒不考虑中国国情的思想定势有关,但最根本的原因还在于中国资产阶级本身的经济力量微弱,多数资产者的政治态度消极,他们还不足以引起临时参议院的充分重视。临时参议院的绝大多数议员从他们的出身以及所能接受的意识形态而言,是属于地主阶级和自由化了的地主阶级知识分子。他们一般只是从爱国救亡的角度认识共和民主制度,他们所能接受的资产阶级政治意识以不妨碍地主阶级利益为限,所以并不认为应该给予资产者特殊的政治权利。他们与资产者较少经济方面的联系,没有直接的利害关系,对资产阶级的吁请和威胁并不感到有特别的压力。加之中国士大夫阶层传统的轻视商人的思想,更遮蔽了一部分议员的视野。一方力量有限,一方漠不关心,资产阶级的限制选举方法限制了资产阶级权利的现象也就不足为奇了。
        1912年9月5日,临时参议院颁布众议员选举日期令,规定于1912年12月10日举行初选,1913年1月10日举行复选。1912年12月8日,临时参议院颁布参议院议员选举日期令,规定蒙、藏、青海选举会之参议员选举于1913年1月20日举行,各省议会、中央学会、华侨选举会之参议员选举于1913年2月10日举行。选举法令陆续颁布后,实际选举事务遂次第进行。当时中国人口为406 880 486人, 凋查登记的选民共有42 933 992人,占人口总数的10.5%。这样的比例和清末谘议局的选举相比扩大了10倍;即使和西方资本主义国家早期的议会选举相比也不算低。
        第一届国会议员的竞选基本上与西方的议会选举一样,主要是在各政党之间进行。民初政党林立,名目繁多。尚在选举的筹备阶段,各党派就已秣马厉兵,希望通过选举取胜,分享国家政权。参加选举的各政党都利用本党的势力把持各地的选举机构,力图控制和操纵选举。为能使本党成员当选为国会议员,他们或依靠于各地方的行政长官,或协调解决名额分配,致使一些无党派的资产者反而无法插足其中。竞选方法,或开设夜塾,教授选民写候选人姓名;或预印候选人名片,以便选民携入选举场内摹写;或张贴海报、标语,吸引选民注意;或以报刊宣扬政见和己党候选人之长;或旅行各地,发表演说;或以各种优待方法(如免缴党费),拉初选当选人入党。在竞选过程中,舞弊的行为很普遍,最主要的手段是贿选,包括以金钱买票、设酒宴款待、备船轿迎送,以及赠送金徽章、燕尾服、鸦片等。初选票价由一角至数十元不等,复选票价由数十元至千元不等。除贿选外,冒名投票之风相当盛行,官吏、政党的控制选举也很严重,甚至武力冲突亦时有所闻。
        选举投票的情形,除蒙、藏、青海等区由王公、世爵、世职选举,采直接选举;华侨因散居世界各地,可以委托他人代理投票外,其余均以初选、复选方式进行,不能委托投票,亦不能通讯投票。投票权的获得,凡有选民资格者,调查员来调查时,即交选举人资格证书一张。选举之日,携此证书至投票所核对姓名,换领空白票纸一张, 自填所选人姓名,而后投入票柜中。投票秩序一般尚称良好。但有些选区,或因投票场地狭小,争先恐后,乱成一团;或因准备不周,检查选民名册耗时,引起冲突,捣毁投票场;或因选民不谙投票规则,重复投票,甚至有抢票者;或有欲操纵选举,代人写票,甚至强制选民投票者。因此选举诉讼,层见迭出,竞至有控告候选人不付贿款者。时康有为曾评曰:“国会为人权所托,选举为议员所出,而辇金党势,各以党争,伪造名字,逼举私人。于是入大党者,……武断横行,而不入党者之良善,坐受其鱼肉矣!”④此乃身历皇权主义下的党争,现又目击其假国会选举之名向社会延伸的过来人之谈。
        1913年3月,第一届国会议员的选举基本结束。选举结果依1914年英文版《中国年鉴》的统计,大致如下:众议院议席596个,其中国民党269名,共和党120名,统一党18名,民主党16名,无党派26名,跨党者147名。参议院议席274个,其中国民党123名,共和党55名,统一党6名,民主党8名,无党派44名,跨党者38名。据统计资料表明⑤,首届国会的阶级构成非常复杂,并且显示出资产阶级成分的议员少,与封建经济、政治、文化联系密切的属原清政府下的地主阶级当权派和在野派的官员及士绅出身的议员多。为数众多的知识分子亦不得遽而判定其必属资产阶级知识分子或小资产阶级知识分子,尤其是说知识分子议员的绝大多数属于小资产阶级这一点。这是因为:第一,中国知识分子群体从来不构成一个统一的利益群体,都是分属各个不同阶级或社会阶层的代言人。第二,他们所受的教育性质或程度,并不反映政治倾向的必然性。例如留洋生回国钦赐进土、举人后,焉知其究竟为皇室的马前卒,还是忠于他所接受过的资产阶级意识形态,更不必说大多数仅是镀金归来的世家子弟了。即使真正学有专长,熟悉西学的人才,归国后成为政治上极端保守派者亦不鲜见,如辜鸿铭一直拖着辫子到五四运动之时。至于《阿Q正传》中的“假洋鬼子”,尤属典型。辛亥革命后,政局动荡异常。在议会政治斗争中,少数资产阶级政治活动家和坚持资产阶级立场的知识分子议员一起,为在中国实行议会政治进行顽强斗争的情况是存在的,但他们所追求的也只代表了在中国实现资本主义现代化的历史方向,可能在国会中常常处于意识形态上的指导地位。然而一来由于他们的人数太少,不能实际有效地控制国会;二来在国会进行讨论和表决时,具有资产阶级政治倾向的议员,无法阻止地主阶级政治派别的议员按照他们的实际利益要求行动,而把在口头上拥护的资产阶级意识形态原则丢在一边,这并不能使国会多少表现出资产阶级的性质。何况当这些人数众多的仅具有学历而无恒产的议员进人国会后,因为大多数人没有固定的职业,甚至以议员为生计,依靠政府发放的岁费维持生活。一旦岁费停发,则生活无着,有些竟因此穷困潦倒,乃至待价而沽,从而为某些势力收买议员,操纵国会提供了可能。当这些因此而被估定为所谓小资产阶级知识分子议员出卖节操时,国会也就成为封建势力的附庸。仿效西方议会建立的中国首届国会,如果在很大程度上当真被这些所谓的小资产阶级知识分子所左右,哪还称得上是什么资产阶级议会政治。
        1913年1月10日,袁世凯发布国会召集令,限当选之参众两院议员,于3月内齐集北京。3月20日,袁世凯派人将满怀政治抱负赴京组织国民党内阁的宋教仁刺杀于上海沪宁车站,这已在客观上证实了资产阶级议会政治的虚伪性。尽管国会还要如期召开,但已被罩上浓重的阴影。
        4月8日,中华民国第一届国会在北京新落成的众议院举行开幕典礼。会议公推议员中年事最高的云南参议员杨琼为临时主席,参议院事务处筹备事务员林长民代行宣读开会辞,袁世凯特派代表梁士诒致贺辞,临时参议院的议员同时行解散礼。旋即选举参众两院议长。4月25日,国民党人张继、王正廷分别当选为参议院正副议长。4月30日,民主党人汤化龙当选为众议院议长;5月1日,共和党人陈国祥当选为众议院副议长。
        首届国会的组织机构和议事程序较临时参议院更为完善。其关于两院正副议长的设置及职权范围大体与临时参议院相同,但又规定:正副议长如有违法现象,经三分之一以上议员提议,交惩戒委员会审查后,付院表决。三分之二议员认为其违法,即可将其解职另选。两院秘书厅的设置、秘书的任命及其职能与临时参议院基本相同。此外,同临时参议院一样,两院各设全院委员会、常任委员会及特别委员会,职能也大致相同,但是较临时参议院更为充实。
        众议院全院委员会由全体众议员组成,如有议长或10名议员以上联名动议,不需讨论由院议决定召开。每年会期之始,众议院选定各项常务委员组成常务委员会,主要有:法典、预算、决算、外交、内务、财政、军政、教育、实业、交通、请愿、惩戒、院内审计等诸委员。审查议案时,议员可到会陈述意见,但不能参预该会表决。为审查特别事件,众议院还专设有特别委员会。
        参议院全院委员会由全体参议员组成,遇有重大问题时,由议长或议员10人以上提议,经院议决,可召开全院委员会审议。在每次会期之始,选出各项常务委员,主要有:法制股、财政股、内务股、外交股、军事股、交通股、教育股、实业股、预算股、决算股、请愿股、惩戒股等诸审查委员。为审查特别案件,参议院设特任委员会,委员数额由院议决定,选举方法与常任委员相同。
        国会会期依《国会组织法》规定:每届法定开始日期,或临时开会前10日,两院议员各自在本院先行集会。开院时两院议员会合举行开会式,会期结束,再举行闭会式,但其议事则分别进行。会期一般为4个月,其间休会不超过15天。两院议事日程由各院议长规定,载明各种付议事件及顺序和开会时间,议事日程记载的程序以政府提出的议案在前。两院凡涉及法律、财政及重大议案,必须经过三续会。但因政府的要求,议长或议员10人以上动议,经院议可决的,也可省略三读会程序。两院在职权上平等,但议事须分别进行。凡由政府提出的议案,经甲院可决或修正议决时,甲院应将该案移付乙院。对甲院移付或其提出的议案,乙院可决时,乙院应将该案咨达政府。甲院移付的议案被乙院否决时,乙院也应将否决之意通知政府和甲院。如两院就议案修正议决问题发生分歧,应成立协调委员会进行协调,两院不得拒绝。协调会的议案交两院表决,两院不得再做更正。
        议长正式选出,规则已经确定,国会随即开议。其时政潮汹涌,“宋案”、善后大借款案、俄蒙协约案、议员被捕案、宪法起草案等,在国会中争执热烈,这些争论,主要来自政党的冲突。
        所谓政党冲突,主要是国民党及其反对派的冲突。国民党主张议会政治,即国家主权由议会行使。由于国民党势力在议会中占优势,袁世凯乃通过梁启超、汤化龙等人策划,于1913年5月将民主、共和、统一三党合并组成进步党。该党主张权在国家,即总统代表国家主权,与国民党主张恰好相反。由于国民党与进步党分别有反对政府与拥护政府的倾向,故在国会内外皆处于对抗状态。此乃奠定了民初议会政治时代以资产阶级意识形态为标榜的两大政党自由竞争的局面,其后两党虽各有流变,但基本格局始终保持。
        1913年7月,孙中山领导的二次革命爆发。但由于国民党内部的分歧,加之列强对袁世凯的支持,两月以后,革命即遭失败,革命党实力派掌握的地方政权全部丧失,孙中山、黄兴等领袖人物被迫亡命日本,国民党在国会的势力亦渐趋瓦解。9月,进步党屈服于袁世凯的压力,提出改变国会制宪与选举程序,先选举正式总统,后制定宪法,并与国民党议员多次协商。由于许多国民党议员天真地认为袁世凯的最大野心只是在于取得正式大总统,既然无人能与其抗争,不如趁早随其所愿;否则他若解散国会,则不仅政治上将失去一处活动场地,制宪工作也会中断,遂与进步党取得一致意见。9月5日,众议院通过了“先举总统案”;9月8日,参议院同意该案。9月16日,“总统选举法”草就,并经宪法起草委员会通过,10月5日正式公布。
        10月6日,正式大总统选举如期举行。是时,袁氏的御用党公民党在国会已拥有200多个席位,进步党多数拥袁,国民党无力抗争,故袁氏当选本无问题。但其还放心不下,又祭出“武力”法宝,派大批军警将国会团团围住,并下令选出正式大总统前,议员不得自由离去,使议员们着实感到尴尬。神圣、庄严的国家元首的选举会场,俨然成了刑场,此亦堪称民初议会政治的一大特色了。在恐怖的气氛中,历14个小时之后,袁世凯终于被选为正式大总统。
        袁世凯赤裸裸地以武力干扰国会,引起国会各党派议员的警觉,亦使政党关系出现了根本性的变化。尤其是更多的进步党人从袁氏以暴力对付国民党及国会议员的行径中,感到了自身危机的存在,认识到过去与国民党的政见之争是“鹬蚌相争”,徒使“袁氏坐收渔利”,遂与国民党议员抛弃原来的政见之争,携手合作,起草宪法,以图遏制袁世凯的独裁,维护和保障辛亥革命后建立起来的民主共和制度。10月16日,宪法草案正式提交宪法起草委员会审议,同时在报上公布。这部宪法草案因在天坛祈年殿起草而成,故又称《天坛宪法草案》。
        《天坛宪草》共10章113条⑥。迫于袁世凯的压力,《草案》与《临时约法》相比,明显地扩大了总统的权限,如规定:“大总统为维持公共治案,防御非常灾患,时间紧急,不能召开国会时,经国会委员会之议决,得以国务员连带责任,发布与法律有等同效力之教令。”“大总统得停止众议院或参议院之会议。”“大总统经参议院列席议员三分之二以上同意,得解散众议院。”等等。但《草案》仍坚持民主共和精神,规定“中华民国之立法权,由国会行之”,只有“国会得为修正宪法之发议”,且“国体不得为修正之议题”。“众议院认大总统、副总统有谋叛行为时,得以议员总额三分之二以上之列席,列席员三分之二以上同意弹劾之。”“众议院认为国务员有违法行为时,得以列席议员三分之二以上同意弹劾之。”“众议院对于国务员,得为不信任之决议。”“参议院审判被弹劾之大总统、副总统及国务员。”《宪草》还规定实行责任内阁制,“国务员赞襄大总统,对于众议院负责任。”“国务总理之任命,须经众议院之同意。”“两院议员不得兼任文武官吏,但国务员不在此限。”同时重申“大总统任期五年,如再被选得连任一次”等等。凡此种种,无疑均是对袁世凯独裁的限制,因而遭到了他强烈的敌视,遂于10月25日通电各省都督和民政长,指责“宪法草案侵犯政府特权,消灭行政独立,形成国会专制”,“比较临时约法,弊害尤甚”⑦。在其煽动之下,各省都督、民政长、护军使、镇守使等纷纷发表通电予以响应。据统计,此类电报在数日之内,即有82份之多。一时之间,声讨浪潮铺天盖地般向国会袭来。
        在猛烈的舆论攻势之后,袁世凯又授意汤化龙等人出面调停。汤乃约梁启超、周自齐、汪大燮等向各政党接洽,要求将《天坛宪草》“持平修正,以达三权分立”。但国民党、共和党等多数议员坚持“取拥护草案主义”⑧,不肯屈服。袁世凯决心向国会开刀。他从取缔国民党开始,11月4日,他借口查获李烈钧与国民党议员徐秀均等往来密电,悍然下令解散国民党,取消国民党议员资格,并立即付诸实施。为达摧毁国会之目的,还指使军警追缴湖口起义前已声明脱离国民党而改入他党或“曾通电反对赣乱者”的议员证书和徽章。先后被追缴者达438人,超过议员总数之半。国会从此不足法定开会人数,只得停会。
        此事发生后,残留议员多数希望设法维持国会,要求袁世凯保留业已脱离国民党籍的议员,使国会能有开会的必要人数。但北京政府百般刁难,称议员脱党,往往今日登报,明日取消,不足为凭,必以登入《政府公报》者为准,合格者仅得二十余人,仍无济于事。维持既不可能,国务总理熊希龄、司法总长梁启超等人主张解散国会。其理由一方面是鉴于维持之不易,另一方面是万一维持成功,议员必将此次破坏国会的责任责诸内阁,进步党内阁或许会因此倒台,不如径行解散,待机会重新召集为便,此实为丢车保帅之谋。岂知袁世凯法术更高一筹,不欲国会径行解散,仅欲其自行消灭。因为约法上规定政府并无解散国会之权,而且此次追缴议员证书徽章,本以处分国民党为名,倘径自解散国会,则宪法风潮之结果,似太显著。此外循各国公例,解散国会后须于一定期限内再行召集,而袁氏又无此意,故亦不明令解散,只是听其自灭而已。
        维持、解散都不可能,又冒出所谓改组国会的主张。有人提出修改法律的权力属于国会,如主张改组,必须恢复部分议员资格,使国会达到法定人数,开会后即直接修改国会组织法案,议完即闭会。政府即按修改后的国会组织法另行选举,定期召集新国会。但进步党出身的两院议长王家襄、汤化龙又无法指挥各党,且不知政府所提出的国会组织法内容,所以无法担保能顺利通过,此事遂不了了之。
        其时,袁世凯对国会的处理办法早已成竹在胸,即不维持、不解散、亦不改组,只制造并利用舆论来处理残留下来的议员。在他的指使下,各省都督、民政长纷纷电诋立法机关之无成绩,请大总统将残留议员,给资遣回本籍,另候召集。袁世凯又“顺应”舆情,将此提交政治会议,要求迅速讨论办法,详细具覆。1914年1月9日,政治会议议决停止国会议员职务,并设造法机关,重订约法。1月10日,袁世凯正式下令停止国会残存议员职务,并宣布解散国会。这一事实已充分昭示,资产阶级议会政治在中国举步维艰,想以其约束独裁,无异于天方夜谭。
        2月3日,袁世凯下令:“将各地方现设之各级自治会,立予停办!”2月28日,他又攻击各省议会“于应议不审事机之得失,不究义理之是非,不权利害之轻重,不顾公家之成败,惟知怀挟私意,一以党见为前提”,并以“统一国家不应有此庞大地方议会”为理由,下令将“各省议会一律解散”⑨。至此,从中央到地方的一切立法、民意、监督机关尽被取消。与此同时,袁世凯已先后设立了三个造法机关,即政治会议、约法会议和参议院,议员皆由袁氏亲选,自为袁氏御用。故此,内阁制的《临时约法》被顺利地修改为总统制的《中华民国约法》(即“袁氏约法”),接踵而来的便是向皇权主义政治回归的帝制运动的表面化。议会政治、政党政治遂荡然无存。