国际银行团是对华资本输出的垄断组织,发端于前清末年。中日甲午战争之后,政治借款和铁路投资成为列强对华资本输出的主要内容,而铁路让与权的争夺迫使各资本集团降低了对华贷款的条件,削弱了彼此之间掠夺中国的力量。为了改变这种状况,各国在华金融财团经过磋商,决定筹组国际银行团,垄断对华借款。
        1905年5月14日,英、法、德三国为湖广铁路借款在伦敦达成协议,正式结成三国银行团。英国财团以汇丰银行为主;法国财团以东方汇理银行为主,主要的法国银行,如巴黎国家贴现银行、里昂信贷银行、法国振兴商工业合股公司等都参加了法国财团;德国财团以德华银行为主,德国的四大银行,即贴兑公司、德意志银行、德莱斯登银行、达姆斯太国民银行都是合股者。当时,三国银行团是英、法、德三国垄断金融资本结成的国际联合体。协议约定它们将在中国共同承担和平均分配有中国政府担保而在外国发行的铁路借款,以及对这种借款实行监督的最低限度的条件,包括任命总工程师及会计师须得到它们认可等。
        是时的美国,新任总统塔夫脱正推行依靠经济实力在远东扩张的“金元外交”,决定参加湖广借款。6月11日,美国财团宣告成立,包括摩根公司、坤洛公司、第一国民银行和花旗银行,铁路大王哈里曼是财团的核心人物。1910年11月10日,美国正式加入银行团,遂形成四国银行团。
        四国银行团组成后,即着手胁迫清政府接受条件苛刻的借款合同。191 1年4月15日,签署了借款额为1 000万英镑的《币制实业借款合同》。5月20日,又签署了借款额为600万英镑的《湖广铁路借款合同》。前者将其势力渗入东三省,遭到日、俄的强烈反对和抵制;后者则激起了保路风潮,导致了武昌起义的爆发。
        辛亥革命时,列强对华采取了“金融中立”政策,他们不敢贸然给清政府以财政支持,即使是袁世凯出任内阁总理后,也仍持观望态度。及至南北和议告成,四国银行团才开始与袁世凯谈判有关借款问题,准备给其以财政支持。这样,银行团对华借款的性质,即从实业借款转为政治借款。
        清帝退位后,袁世凯为消灭南方的革命力量,急需向外国借款,进行“武力统一”中国的物质准备。主持借款谈判的唐绍仪则力图利用外国银行家的竞争来获得借款,为此,他一面与比利时华比银行经理德福斯谈判1 000万英镑借款,一面又通过美国财团代表司戴德与四国银行团秘密商谈,以前清币制借款为基础,续付款项。唐考虑到1 000万英镑不能满足中国方面财政善后的需要,于是遂又成立善后大借款的拟议。他提出,银行团先垫款700万两,用于遣散南京临时政府的军队,再垫款300万两,以供北京政府政务之用,并于随后的四、五、六三个月中每月垫付640万两,和在夏季达成一笔供五年用的6 000万英镑的善后大借款的建议。然而,银行团借口北京发生兵变,局势不稳,只允拨款200万两交南方各省遣散军队,另拨110万两交给北京政府应付急用,同时要求袁世凯保证,除四国银行团外,不向他国接洽任何重要借款。3月9日,袁世凯以信函方式接受银行团独享对华借款权的要求。唐绍仪本来就厌恶银行团的垄断,更憎恨银行团的背约,遂向银行团声明:“中国此后借款,皆自有选择之权。”① 3月12日,面临严重财政困扰的唐绍仪与华比银行签订了100万英镑的合同,以京张铁路为担保,并拟续借至1 000万英镑。
        华比银行借款的成立,打破了银行团对华政治借款的垄断,引起了列强的强烈不满。他们指责唐绍仪失信,违背了袁世凯3月9日的函约,原拟3月16日交付的100万两垫款也扣住不放。3月25日,英、法、美、德四国驻华公使面谒袁世凯,就华比银行借款问题提出抗议,要求取消华比银行借款,否则“需立即归还所有垫款”,并声明:“自此以后,凡关于中国借款之事,应与本国驻使交涉。”②袁世凯却因与唐绍仪政务上的分歧竞答复说: “此事系由唐总理经手,须商之唐总理方能决定。”③正在南方组织新政府的唐绍仪不理会四国公使的抗议和银行团的责难,又于4月与华比银行订约借款200万英镑。银行团则一方面阻挠华比银行在法国发行债票,使预订的200万英镑借款无法续付,一方面要求唐绍仪“第一取消比款,第二谢罪”。唐为了尽快获得急需的款项,被迫于4月23日拜谒英、法、美、德四国公使,表示道歉,并根据他们的要求,在与袁世凯商议后,于4月27日致函银行团宣布取消华比银行借款,同意“中国政府将不从银行团未来借款中偿还从比国公司方面借到的数目”。但银行团又以“中国用款习为冒滥”为由,正式向北京政府提出了财政监督的无理要求。唐绍仪在同盟会的支持下,于5月3日与银行团谈判时严正表示:对于监督条件,“民国决不承认,故亦不敢允诺”④,断然拒绝了银行团的要求,谈判陷于僵局,银行团则扬言“非唐辞职,不能借款”⑤。袁世凯认为唐损害了他和列强的关系,改派财政总长熊希龄与银行团交涉。熊希龄履任后,在谈判中奉令承教于袁世凯,把唐绍仪挤出了借款谈判的决策人之列。袁世凯急需钱款,不惜答允任何条件,5月17日,北京政府财政部与银行团订立《暂时垫款合同及监视开支暂时垫款章程》,规定:在财政部附设核计处,由银行团和中国政府各任用一名核计员,签押向银行提款、拨款的一切支票;财政部随时将各项用途,预具说帖送交银行团核允;关于各省发给军饷及遣散军队费用,须由该地方军政府备三联领饷清单,由中央政府委派高等军官及该地方海关税务司会同签押,并须予该军官、税司以调查应需之便利等⑥。从而开了列强监督中国财政,甚至监督中国军队的先例。合同签字后,银行团先后于5月17日、6月12日、6月17日向北京政府各交付300万两垫款,累计垫款数为1210万两,成为善后大借款的组成部分。
        在此期间,银行团方面也发生了变化。鉴于俄、日两国和四国银行处于对立地位,直接影响对华借款的实现,因此,英、美政府一开始就希望俄、日两国财团以同等资格参加对华贷款。北京政府为了尽早拿到借款,并幻想借助列强合作来抵制俄、日对中国的领土野心,也认为“消除俄、 日两国对四国银行团的不信任是第一件应办的事”。3月初,日本方面表示,鉴于贷款的政治性质,它的参加是必不可少的,并指定横滨正金银行为日本财团的代表。俄国曾一度因担心中国将借款用来对付自己在蒙古的扩张而犹豫,但为了防止列强之间的竞争,“损害列强在华之政治地位”,以及希望从中牵制和监督借款的实施,很快改变了主意,同意加入银行团。俄国政府指示道胜银行避免与四国银行团竞争,不要正式参加银行团竞争的对华贷款,但为了向四国银行团施加压力,以便将来与四国银行团达成有利的协议,因而让与俄亚银行组成辛迪加的华比银行作为私家银行出面,谈判对华贷款。5月15日,六国银行团之间的谈判在伦敦举行,俄、日两国首先提出两个关键性的条件:一是俄国要求承认其在中国北满、蒙古和新疆的利益与特权,日本则要求承认其在中国南满和毗邻蒙古东部的利益与特权;二是要求在国外市场上自由发放分得贷款的份额,尤其是俄国还要求准许乐德公司在伦敦市场上发行。对此,除了法国对俄国的要求表示同情外,关于第一条,原银行团认为这是政治问题而拒绝讨论;关于第二条,则认为违反了国际银行团在本国市场上销售的原则,亦一致予以拒绝。为此,谈判曾两度中止。6月18日,六国银行团再次于巴黎复会,由于俄国担心在竞争中处于劣势,而四国也不能不借助俄、日这“两个在远东的善后借款的宪兵”,因此最后达成了妥协,当日签署了成立六国银行团的协议。俄、日的要求被列入了议事录,四国银行团也各自有所保留,同时还确定了对华借款条件。
        6月24日,六国银行团与北京政府外交总长陆徵祥、财政总长熊希龄举行首次会谈。银行团正式提出进一步垫款和善后大借款的四项条件:“一、须予该团以经理五年债票之专利权,二、须以盐务改照海关办法,三、须延聘该团中一人为财政部顾问,四、须聘外人为稽核处长。”⑦是时,列强控制中国的野心和袁世凯饮鸩止渴以求自固的图谋,正遭到革命党人和各界爱国人士的猛烈抨击。黄兴在闻知5月17日签署的《垫款章程》后,通电痛斥熊“违法专断”,指出:“此种章程,匪独监督财政,并直接监督军队。军队为国防之命脉,今竟允外人干涉至此,无异束手待毙。埃及前车,实堪痛哭。⑧同盟会还在孙中山的倡议下,通电提出劝募国民捐的主张,以挽救“借债亡国”的危局。在各界的强烈反对下,熊希龄拒绝了银行团的条件,同时声明:“无论什么时候都不敢提请参议院审核类似的草案,它在各省将激起愤怒,并被立刻拒绝。”但银行团自恃强权,也不准备让步。7月1日,北京政府向银行团建议,减少借款数额至1 000万英镑,以求各国放宽借款条件,遭到拒绝。7月8日,六国驻华公使向陆徵祥和熊希龄声明:六国政府不赞成与所提条件不同的任何贷款。熊希龄答称:“垫款无着,只得令各省自行设法,或由中央另筹他法,以救目前之急。”⑨谈判陷入僵局。
        大借款谈判停顿后,银行团停付垫款,北京政府的财政益发陷入窘境。袁世凯专门在总统府设置了财政委员会,以刚卸任的财政总长熊希龄为会长,企图绕开银行团,向其他外国财团借款。据袁世凯的顾问莫里循讲:“袁总统需款甚急,不惜答允任何条件,他以为如能有五百万镑,他就可以使他的地位巩固,并控制军队。”⑩ 9月2日,在袁世凯的直接支持下,中国驻英公使刘玉麟和英国克里斯浦签署了《五厘金镑借款合同》,借款总额1 000万英镑,在次年9月30日前分五次支付,年息五厘,八九折扣,以盐税为担保(11)。原来,汇丰银行并不是英国主要的银行,英国的大银行集团对英国政府支持汇丰银行垄断对华贷款的政策十分不满,他们和汇丰之间的矛盾,构成了银行团垄断中的薄弱环节。自从善后借款谈判停顿后,英国姜克生国际银行团代表白启禄、克尔顿即与北京政府暗中联系借款事宜,并于7月12日与熊希龄签订了草合同。袁世凯旋即委刘玉麟以借款谈判全权,与姜克生面谈,莫里循也在伦敦从旁襄助。北京方面则由熊希龄一手经理,仅由袁世凯和赵秉钧掌握谈判情况。稍后,姜克生将承办借款权让给了伦敦鲁意特银行的负责人克里斯浦。这笔借款得到鲁意特银行、京郡银行、伦敦西南银行、麦加利银行等家的支持,并有法、美资本家参加。9月15日,5 000万英镑的首批借款交付北京政府。
        克里斯浦借款的成立,再次打破了银行团垄断的局面。英国外交部获悉后,立即表示反对,并公开声明不能担保这项债务。六国银行团也紧急开会,密商破坏该项借款的办法。9月25日,英国驻华公使朱尔典奉命拜会袁世凯,除提出抗议外,还开单逼债,各国群起仿效,法国还无理地提出赔偿辛亥革命时外侨所受损失的要求。尔后,六国公使又就克里斯浦借款以盐税羡余为担保的问题向北京政府抗议。银行团更通电各省分行,阻止金融汇兑,并相约不准买卖麦加利银行汇票。是时,北京政府已积欠外债1 100万英镑,根本无力偿还。在六国的逼迫下,曾希望克里浦斯提前交款或续借1 000万英镑,均因为六国所遏,未能实现。袁世凯走投无路,只得于10月初请法国公使出面调停,以求与银行团恢复谈判。在银行团方面,汇丰银行由于本国银行团的竞争,十分焦急。英、法、美、德四国,尤其是英国担心北京政府财政困难,控制不住局势,影响列强在中国的权益,因此他们赞成减少债额至2 000万英镑,并降低监督条件,以及早达成大借款。于是,谈判复于11月27日重新开议。但银行团先是要求北京政府委定办理借款的专员,袁世凯遂于11月30日命财政总长周学熙承办借款事宜,另将熊希龄调任热河都统。随后,银行团又要求取消克里斯浦借款。北京政府与克里斯浦公司几经磋商,最后决定赔偿15万英镑,500万英镑提前于1913年1月15日付清,其余500万英镑归人大借款案内,由银行团办理。银行团在达到目的后,答应于1913年1月下旬垫款200万英镑,双方遂达成2 500万借款的协议,克里斯浦借款也于1912年12月23日废除。翌日,袁世凯任命财政总长周学熙兼任税务处监督,准备实施银行团要求的盐务改革。1913年1月6日,袁世凯命令盐务收入各款专款存储,以备抵债。1月14日,袁世凯又公布了《盐务稽核造报新章程》,以迎合银行团的需要。
        尽管袁世凯屈膝退让,银行团依然节外生枝,借款合同并未很快签署。先是1912年12月31日,法、日驻华公使提出赔偿辛亥革命期间的外侨损失和聘用外籍财政顾问,北京政府被迫同意加借200万英镑以赔偿外侨损失,并承诺以秘密方式同意聘任外籍财政顾问。列强代表对此表示满意,指令银行团于当日下午与中国方面会议借款事宜,议定明年1至3月垫交700万英镑,并约定1913年1月16日伦敦会议后即行签约交款。尽管北京政府“凡可迁就者无不迁就”,但很快又因列强在雇佣洋员问题上意见分歧,再次使借款合同无法签署。1月15日,法国驻华公使康德拜见外长陆徵祥,就中国拟议任命的三名财政顾问提出异议,要求法人占有一席。1月17日,六国银行团驻京代表通告周学熙,伦敦来电,因巴尔干形势紧张,欧洲金融非常恐慌,不能先行垫款。同时,银行团要求将借款利息提高到五厘五。而关于赔偿问题,北京政府只同意限于武汉战区,财政顾问事只同意私函解决,列强代表表示反对。由于以上磋商不定,大借款合同签署只得延期。对此,时人评论说:“六国团最无理之行动,在屡次迫我取消别国借款,及既经取消后,则彼又不肯付款。比款时代如此,谷利斯浦(即克里斯浦——引者注)团时代又如此。……此次取消谷团优先权时,银行团亦未尝不以年内垫款若干相,及至年底,乃一毛不拔。一国至受人欺凌至此,吾人真乃生不如死……六国银行团今已纯粹一外交性质,综言之,即六国国际保证监督中国财政之委员会,并殖民银行之总汇是也。”(12)
        银行团迟迟不肯垫款,而北京政府财政又紧迫至急,周学熙乃效法前任,于1月19日致函银行团代表熙孔尔,声明“本总长有自由借款之权”。翌日,总统府会议,也以垫款无着,不得不停止与银行团会议。但这只是一时姿态,北京政府筹不到大宗款项以应付列强逼债,旧历年关又近,仍然要求之于银行团。2月1日,陆徵祥以秘密函件的方式,向六国公使表达了关于革命赔偿和聘用财政顾问等方面的要求。为了在春节前得到垫款,预定2月4日签署善后借款合同。是日,北京政府通知六国驻使,任命丹麦人欧森为盐务稽核处会办,德国人龙伯为借款局会办,意大利人罗西为审计处会办。然而,这个任命使列强认为在华得到的利益不平衡,银行团内部争吵不休。俄国借口在以盐税为担保的庚子赔款中占的份额最多,坚持有权派代表参与盐政,法国对此表示支持,而美国则强烈反对;英、德两国则都想取得盐务处会办职务。列强把欧洲两大集团的纷争也带人到对华贷款事务中来,方案几经变化,久久不能达成协议。直至3月3日,银行团始商定方案,通知北京政府:管理外债人选为德籍,盐务会办为英籍,审计会办二人为俄籍和法籍,另添一副盐务稽核为德籍。北京政府认为列强明目张胆干预用人行政的方案与原议不符,且国会将开,局势复杂,故此不敢接受,协议的签署再次搁置。
        是时,美国政府新旧更迭,威尔逊于3月4日出任总统,决定改变以“金元外交”为特征的远东政策。3月18日,威尔逊发表对华政策声明,指责银行团对华善后借款的条件“近乎损害中国本身的行政独立”,拒绝支持美国财团从事这样的借款业务。(13)第二天,美国财团宣布退出银行团。尽管威尔逊的声明把撤消对美国财团参加善后借款支持的理由说得道义十足,但真正的原因却是美国在银行团内的处境孤立,并对俄、日在中国的势力范围强烈不满,为实现其依靠门户开放政策打入中国市场的长远计划,才下此决心。
        美国退出银行团,对五国团的前景影响很大。各国特别是英国,担心美国可能会单独对华贷款,希望尽快达成善后借款。更为重要的是,中国的政局也正处在激变之中。围绕着国会成立和总统选举,革命党人与袁世凯的斗争日趋尖锐。3月20日,“宋案”发生,革命党人军事讨袁声浪陡然高涨。袁世凯为镇压革命党人的反抗,迫切希望尽快拿到借款。为此,他指使再次对银行团让步,决定接受“五顾问方案”,旋即任命英人丁恩为盐务稽核总所会办、德人斯泰老为副盐务稽核,任命法人宝道、俄人葛诺发为审计院顾问,任命德人龙伯为稽核外债室洋稽核员。所有这些,都加快了中外反动势力勾结的步伐。
        4月22日,袁世凯命国务总理赵秉钧、外交总长陆徵祥、财政总长周学熙会同签字。24日,草合同签订。25日,袁世凯秘密向有关国家去函并递交了顾问令。26日,北京政府代表与英国汇丰银行、德国德华银行、法国东方汇理银行、俄国道胜银行、日本横滨正金银行代表在北京汇丰银行大楼签署了《中国政府善后借款合同》(又称《五国善后借款合同》)。主要内容是:北京政府向五国银行团借款2 500万英镑,年息五厘,九折发售,八四净收(即债券九折出售,另扣除佣金百分之六,净得百分之八十四);借款用途规定为偿还赔款、垫款、借款约600万英镑,赔偿外人因辛亥革命所受损失200万英镑,归还各省旧债280万英镑,裁遣各省军队费用300万英镑,中央政府六个月行政费及各项工程费550余万英镑,整顿全国盐务费200余万英镑;以盐税、海关税、直隶、河南、山东、江苏四省指定之中央税为借款担保;以四十七年为期限,前十年付息,后三十七年本利并付,十七年后北京政府得任意偿还,但如系在三十二年前偿本,须追加百分之二点五的费用;将来中国如举借以盐税为担保的借款,或与此次借款用途相同的借款,银行团有进而承办之选择权;提用借款,须将领款凭单经审计处华洋稽核员签字后,将发款命令随同发票一并送交银行团代表核对,再行提款;财政部盐务稽核所于中国总办外,设洋会办一员,主管盐务稽核,将来盐务收入存入银行,非经稽核所总会办签字,不得提款等(14)。
        善后大借款对中国社会政治、经济产生了严重的危害。在政治上,列强开创了通过借款操纵中国政局的先例,从而加强了对中国的统治,使中国进一步殖民地化。而且善后借款条件严苛,继海关之后,列强又控制了中国的盐税,北京政府提用盐税抵还外债后的余额必须经过银行团的核准。而列强通过对盐税的管理,通过对善后借款用途的稽核,通过对审计院的干预,也就监督着中国的财政;通过监督和控制中国财政,就可以达到左右中国政局的目的,使北洋统治者成为其攫取在华利益的工具。在经济上,善后借款是对中国人民的一次高利盘剥。借款期限之长,为前所未有,年息五厘,累计须付息4289万余英镑。借款折扣大,按实收八四计,北京政府仅得2100万英镑,利息总额达到实收额数的二倍,再按实收数额计算,实际利率高达年息五厘九五。根据合同规定,借款主要用于抵还外债和赔偿外人在辛亥革命中的损失之用,共计约1078万英镑,占实收数额的半数以上,北京政府仅得760万英镑。也就是说,转手之间,银行团在外国金融市场上募集的款项,又都落入了列强的囊中。
        《善后借款合同》的签署,遭到了国内各界的反对。4月下旬,孙中山致电各国政府和人民:“北京政府未得巨款,人民与政府尚有调和之望,一旦巨款到手,势必促成悲惨战争”,“非特国人受无限之损失,凡外人在华之权利亦将受间接之影响”,“奉恳各国政府人民设法禁阻银行团,俾不得以巨款借给北京政府。”(15)黄兴也发表通电,强烈指出:“临时政府将遂告终,国势未安,百政莫举,掌财政者全无计划足以昭示国人,骤需巨款,用途安在?此小之表示政府之不诚,大之人民得坐政府以破坏约法,蹂躏国会之罪。今宋案证据已经发表,词连政府,人心骇皇,倘违法借款之事同时发生,则人心瓦解,大局动摇,乃意计中事。”表示“深望政府俯从民意,非得人民代表之画诺,一文不敢苟取。”(16)孙中山、胡汉民还分别到上海和香港汇丰银行,要求停止向袁世凯交款。
        国会对善后借款的态度也十分鲜明。4月27日,张继、王正廷即以参议院正副议长的名义通电全国,谴责袁世凯违法借款的行径,指出:“政府如此专横,前之参议院既屡被摧残,今之国会又遭其蹂躏。不有国会,何言共和?继等惟有抵死力争,誓不承认。”(17)众议院亦于5月5日以229票对147票通过决议:“政府违法签约,咨送本院查照备案,本院决不承认,应将合同咨还政府。”(18)5月8日,袁世凯向参众两院发出咨文,以列强逼债相威胁,称对于各省历欠之外债,列强“屡次催逼,百无一应,国信不立,安能奠定邦基”,“且前欠各项款均有抵押,设在迁延,势必横加干涉,实行监督财政,致陷民国有破产之虞。”表示“值兹财政艰窘,国际债权催逼更甚,借款一日不成,国本一日不定,此次合同签字,在势无可取消”(19),态度十分强硬地要求两院承认大借款。进步党议员因担心国会再次否决借款,遂以不出席会议,使议会不足法定人数而无法开议的策略来对付国民党。于是,善后借款案在国会搁浅,国会的正常活动也无法进行。7月,袁世凯凭借这笔借款充实的军事实力,血腥镇压了国民党人发动的二次革命,巩固了北洋军阀对全国的反动统治。