抗战胜利后,在国内外要求结束一党专政、实行民主政治的压力下,国民党表示要结束训政,“还政于民”,决定召开制宪国民大会。在战后的国共谈判中,中共为争取和平、民主局面的尽早实现,在国民大会问题上作了让步,承认抗战前产生的旧国大代表1 200名中950多名代表的资格。但坚持其任务仅限于制定宪法,制宪后国大代表即须另行选举。同时协定此次大会须由国民党聘请相当数量的各党各派人士充任国大代表,作为代表性不够的补救,总计代表2 050名。
        1946年1月召开的政治协商会议,也就召开国大问题作过决议和协商,根据决议和协商的精神,国民大会应该是各党派参加的民主的团结的大会,必须在政协各项协议付诸实施之后,在改组后的政府领导之下才能召开。第一届国民大会之职权为制定宪法,宪法草案由宪草审议委员会修改国民党的宪法草案后提出。政治协商会议闭幕后,国民党就公开指责政协协议,把政协协议称之为“党国自杀”。1946年3月1日到17日,国民党在重庆召开六届二中全会,全会无视政协关于宪法原则的决议,规定宪法的制定应以“建国大纲”为“基本依据”,也就是说“训政”时期约法继续有效,维持国民党一党专政。
        1946年7月3日,蒋介石主持召开国防最高委员会第197次会议,违反政协决议,擅自决定于11月12日召开国民大会。7月4日,国民政府明令公布:本年11月12日召开国民大会。10月11日上午,蒋介石表示,虽已声明在11月12日如期召开国民大会,但还没有发出正式通知,还可以谈判。当天下午2点,在得到国民党军队已经占领张家口的消息后,蒋介石立即召集高级干部会议,并宣布:国民大会定于11月12日召开。10月12日,国民政府“通令各地国大代表于本年11月2日起亲向国民大会报到”。①10月13日,蒋介石表示:“……政府愿意停战,惟望各党派提出国大代表名单。”②国民党之所以公然撕毁政协决议,一意孤行地召开一个由它一手包办的国民大会,主要是想通过一个宪法,为它的国民政府披上合法的外衣,用所谓实践“宪政”,“还政于民”的假象蒙蔽国人。另外,美国政府虽然执行扶蒋反共的既定政策,但美国朝野上下,对国民政府的独裁和腐败也时有不满,希望国民政府进行一些政治改革。国民党此举的目的也与这个因素相关,即通过召开“制宪国大”敷衍国际舆论。也想通过召开国大,拉拢和分化民主同盟,孤立共产党。
        但是历史的逻辑却走向了国民党希望的反面。中国共产党、民主同盟和各界有识之士,都坚决反对国民党一党包办国民大会。当7月4日国民政府公布国防最高委员会将于11月12日召开国民大会的决议时,中共代表周恩来等即向国民党提出书面抗议。11月4日,中共代表团发言人再次声明:11月12日召开“国大”,是国民政府违背政协协议及其程序的一党“片面行为”、“毁法行为”,对此,“中共一概反对,一概拒绝参加。”民盟也坚决反对国民党包办国民大会。7月初,国民政府一公布召开国大的决议,民盟立即指出:“当局如此独行其是,已将政协各党派平等协商国是之精神摧毁殆尽。”③10月14日,民盟主席张澜发表谈话表示民盟绝不参加违背政协精神的一党“国大”。④11月10日,重庆和平促进会、民主建国会重庆分会等21个人民团体发表联合声明,反对国民党包办的“国大”。许多无党派人士,包括一些国民党内的民主人士,甚至连1937年选出的那批旧国大代表中的一些人,也拒绝参加和出席“国大”。国民党统治区的进步舆论界认为,参加“国大”与否,是对团体、政党和个人政治操守的考验。
        1946年11月12日,蒋介石宣布“国大”延期3天召开,目的是诱骗民盟参加,拉拢第三势力以孤立中共,但民盟和中共坚决拒绝派代表参加。
        11月15日至12月25日,由国民党一党包办的“国民大会”在南京召开。出席大会的代表共1 381名,其中国民党代表占85%,除国民党外,只有以曾琦为首,在政协时期即从中国民主同盟中分裂出去,依附于国民党的青年党和刚从民盟分化出来的,以张君劢为首的民主社会党以及王云五、傅斯年、胡霖等若干所谓“社会贤达”参加了大会。⑤
        这次国民大会的中心任务是制定和通过《中华民国宪法》,因此被称为制宪国大。蒋介石在开幕词中宣称此次大会是“中国进入民主宪政时期的开端”,任务是“制定一部完善可行的宪法,奠立民主法制的始基”,“以立民国百年不拔的根基”。⑥
        早在政协期间,根据政协达成的关于宪法草案问题的协议规定,已组织了宪草审议委员会,并规定只有经过该委员会修改后的国民宪法草案,才能作为提交国民大会讨论的根据。该委员会根据参加政协各党派和民主人士的协议,系统议定了对国民党1936年5月5日明令公布的《中华民国宪法草案》(即《五五宪草》),进行修正的十二项原则。其中有采用西方国家的议会制和内阁制,变立法院为议会,行政院对立法院负责,不对国民大会直接负责,实行分权,防止个人独裁等内容。国共和谈破裂,中共和各民主党派先后退出旧政协,宪草审议委员会只剩张君劢等负责。先由张君劢主持对《五五宪草》作了修改,接着蒋介石又授权王宠惠、雷震加以修订,最后由蒋介石亲自审定,再由国民政府送交国民大会,作为《中华民国宪法》讨论的草案。
        12月25日,大会通过《中华民国宪法》,完成了所谓的制宪任务,随即宣告大会闭幕。1947年元旦,国民政府正式公布《中华民国宪法》,并决定同年12月25日起施行。这部宪法,抄袭了欧美资本主义国家宪法中关于国会制、责任内阁制和“自由”、“平等”的一些条款,从字面上看它比十年前的《五五宪草》似乎有所改变和进步,实质上违背了政协协议《宪法草案》所规定的民主原则,违背了政协的联合政府责任内阁制的原则。“宪法”中关于立法委员的产生,只说“以法律定之”,推翻了《宪法草案》中“由选民直接选举”的规定。按照“宪法”规定,行政院实际上受总统指挥,成为总统个人独裁意志的执行机构。显然,这是一部完全违背政协协议,维护专制独裁统治的“宪法”。“宪法”违背了政协决议中央与地方“采均权主义”,“省长民选”,“省得制定省宪”的原则,却规定《省宪自治通则》,“由中央立法并执行之,再交由省县执行之”,实际上是否定地方自治原则而推行中央集权制。尽管《宪法》在文字上有一些“民主”、“自由”之类的条文,看上去似乎也有一些“民主政治体制”的样子,但国民党的实际行动与这些条文是完全违背的。例如,国民党规定“凡违背戡乱国策之言论、讲学、著作及出版,均在取缔之列”;“为防止军机之泄露,通信亦须检查”。“对于违反国策之集会结社,或因戒严法之限制,或因军事法之规定,均有取缔之必要。”⑦仅仅这些规定,就使“宪法”的“自由”、“民主”变成一纸空文。总之,这是一部人民无权,政府有权;地方无权,中央有权;立法无权,总统有权的“宪法”。
        在“国大”开幕的第二天,周恩来在南京举行记者招待会,发表书面声明,指出:“这一‘国大’是违背政协决议与全国民意,而由一党政府单独召开的”分裂的“国大”。“这一党 ‘国大’还要通过一个所谓宪法,把独裁 ‘合法’化,把内战 ‘合法’化,把分裂‘合法’化,把出卖国家与人民利益‘合法’化。照这样下去,中国人民一定要陷入痛苦的深渊。我们中国共产党人坚决不承认这个‘国大’。和谈之门已为国民党当局一手关闭了”。⑧周恩来还公开宣布:由于国民党当局单方面召开“国大”、关闭谈判的大门,他和一部分中共代表团人员即将撤回延安。他还说:“南京我们总是要回来的,无非是两种可能:一种是国民党打不下去了,再回到政协协议上来,请我们回来!另一种是国民党越打越垮,人民打回南京来。我看,这后一种可能性很大也很快”。
        在“国大”开会期间和闭幕之后,民主党派、人民团体和很多海外华侨,继续明确表示他们反对国民党一手包办的“国民大会”和“宪法”。11月22日,泰国华侨建国救乡联合总会、职工总会、青年会、教育协会等71个华侨团体代表发表通电,坚决要求解散非法“国大”,表示坚决不承认一党“国大”的任何决议,誓与国内同胞团结一致,为真正的和平民主奋斗到底。12月31日,民主建国会、民主促进会、九三学社等11个人民团体,发表联合声明,坚决反对和否认国民党的一党宪法。同意民社党参加“国大”,主持提交民社党参加国大名单的张君劢,也为有正义感的民主人士所唾弃。12月23日,民盟中央宣传部长罗隆基发表谈话指出:“伪宪法美丽的条文并不能掩饰制宪的不合法”,“全部宪法并没有政协的五项原则有价值。”⑨12月24日,民盟还勒令参加“国大”的民社党盟员退盟。
        国民党召开“国大”,制定“宪法”,并没有达到它们预期的结果,反而搬起石头砸了自己的脚。1947年2月1日,毛泽东在他起草的《迎接中国革命的新高潮》中指出:“以孤立我党和其他民主势力为目标而召开的蒋介石的非法的分裂的国民大会及其所制造的伪宪法,在人民面前没有任何威信。它没有使我党和其他民主势力陷于孤立;反而使蒋介石反动统治集团自己孤立起来。”⑩
        “制宪国大”以后,随着内战的不断扩大,国民党的经济政治危机日益显露,为了摆脱危机,国民党中央第52次常务委员会决定于1947年3月15日举行国民党还都南京后的第一次中央全会,即六届三中全会。会议的中心是所谓研讨如何尽快结束训政,改组政府,为行宪作准备,并借此给全党鼓气,增强在“环境险恶之时”的“自信和互信”。
        1947年3月15日至24日,国民党六届三中全会在南京召开。蒋介石在中山陵主持开幕典礼。他面对孙中山塑像致词说:“我个人认为本届全会对于行宪准备时期本党的地位和职责,应该特别有一个详尽的检讨和明确的决策。”他又指责中国共产党拒绝参加“国民大会”,不承认《中华民国宪法》的行动。攻击中共“全面叛乱”,把内战责任加在共产党头上。他声称,“政治解决的途径已经绝望”,“今天最要的急务”是“巩固国家统一,摧毁妨碍国家建设的阻力”,也即是消灭中国共产党。致词毕,蒋介石率领与会300多人谒陵,随后回城。
        开幕式后,代表移至国民大会堂开预备会。16日上午举行第一次会议,至24日闭幕。前后举行10次会议,共通过包括《宪政实施准备案》、《政治改革案》等47个决议案,发表了宣言。这次全会宣告了国民党和中国共产党的关系彻底决裂。从蒋介石的开幕词,到大会发言,以及大会的决议案和宣言,都污蔑、攻击中共“拒绝和谈”,“内战叛乱”,“破坏统一”,声言要“戡定内乱,消灭中共”以消除统一障碍。3月19日,胡宗南部进占延安。20日,全会决议,发电祝贺。23日,张继等59人又临时动议:请对共产党问题重行决定态度,以维统一而保民生并利宪政施行之准备。
        国民党三中全会宣言和《宪政实施准备案》中规定:从《中华民国宪法》公布到召集国民大会之日为止,为行宪之过渡期。在过渡期内,应改变以往一党政治、以党治国的状况,而要通过对政府进行改组,让其他党派参加,以扩大政府的基础,建立多党合作的过渡政府,以完成宪法实施的准备工作。3月24日,梁寒操等35人,提出要求由全会为行将改组的国民政府选任委员的临时动议。但大会主席团却“以现在商谈尚未完竣,人选问题尚难决定”为由,提出“拟请由总裁提请中常会决定”,把选任“过渡政府”委员的权力交给了蒋介石。
        国民党六届三中全会还一再宣称:国民党要结束一党训政的局面,“还政于民”。“国民政府改组完成之日,即为训政开始结束之时”。表示要把从速扩大政府基础,准备实施宪法,作为依据宪法召集国民大会之前的中心工作;国民党要降为普通政党地位,与国内“和平合法”之其他政党平等相处,开诚合作,共同完成宪法实施的准备工作。但是,另一方面,在《现阶段的党务方针》决议文中又侈谈:“今日党派虽多,舍本党而外,实更无任何一党担负得起建设三民主义新中国的责任。还可以说,中国盛衰兴亡的关键,不操于任何一党之手,而实操于本党之手。”也即还要继续坚持国民党一党专政。
        4月17日,蒋介石召集国防最高委员会、中央常务委员会联席会议,宣布改组政府,表示新政府要容纳“民主党派”和社会贤达。会中,蒋介石提名选任了29名国民政府委员和五院院长。他们是:孙科、居正、于右任、戴季陶、张群、张继、邹鲁、宋子文、翁文灏、王宠惠、章嘉呼图克图、邵力子、王世杰、蒋梦麟、钮永建、吴忠信、陈布雷、曾琦、陈启天、何鲁之、余家菊、伍宪子、胡海门、戢冀翘、莫德惠、陈辉德、王云五、包尔汉和民社党委员一人(待补)。五院院长是:行政院院长张群,立法院院长孙科,司法院院长居正,监察院院长于右任,考试院院长戴季陶。另选国民政府副主席孙科。
        4月17日,蒋介石主持召开国民党中常会、国防最高委员会联席会议,决定修改《国民政府组织法》,以国民政府委员会为最高国务机关,通过了国民政府改组名单。
        4月18日是国民党政府“奠都南京20周年纪念日”,蒋介石招待中外记者,就改组政府发表谈话。他说:“此次改组,使各政党和社会贤达得以参加全国最高之政治决策机构。”改组后国府委员之分配如下:国民党12席,民社党、青年党、社会贤达各4席,五院院长(国民党员) 5席。国民党占17席,超过半数。但蒋介石却宣称如连留给共产党(条件是放弃武装)和民盟的11个席位,则国民党的席位尚不足全额的半数。 “改组”后的国民政府组成人员为:国民政府主席蒋中正,副主席孙科,行政院院长张群,立法院院长孙科(兼),司法院院长居正,考试院院长戴季陶,监察院院长于右任。选任张继、邹鲁、宋子文、翁文灏等为国民政府委员。蒋介石宣称:“改组”后的国民政府,已完成多党之政府,将由国民党、民社党、青年党及社会贤达共同行使。
        4月23日上午,国民政府委员会召开第一次会议,行政院长张群宣布组阁。会议讨论张群提出的行政院政务委员及各部会首长案。24日明令发布:行政院长张群,副院长王云五。政务委员23人,内政部长张厉生、外交部长王世杰、国防部长白崇禧、财政部长俞鸿钧、经济部长李璜、教育部长朱家骅、交通部长俞大维、农林部长左舜生、社会部长谷正纲、粮食部长谷正伦、水利部长薛笃弼、卫生部长周诒春、资源委员会委员长翁文灏、蒙藏委员会委员长许世英、侨务委员会委员长刘维炽。另有常乃德、李大明、蒋匀田、缪嘉铭、彭学沛、雷震等6人为行政院政务委员。至此,“改组”的国民政府正式亮相,国民党宣传机构,大肆宣扬“新”政府为多党制的“民主政府”,“国民党已实践了还政于民的诺言”。行政院长张群在就职演说中说:“国民党业已开始结束训政。”《中央日报》则把此举吹嘘为“划时代之创举”,“一党政治结束,政府改组完成”,“从今以后,我们的政治是多党共同负责的政治了”。“青年、民社两党步入实际政治,负起实际责任,不啻为我国政局注射新鲜血液”,“这是民主宪政好的开端”。国民党中央宣传部长彭学沛在4月23日在记者招待会上说:“一党执政已于今日结束,国民党已实践其还政于民之诺言,并实现其由训政到宪政之建国纲领。……多党之国民政府委员会已经正式成立,行政院亦已改组而包括各党派与无党派人士。”
        “改组”后的国民政府,从形式上看是增加了民社党、青年党的席位和几个“社会贤达”,但实质上仍是国民党一党专政和蒋介石个人独裁,是美国所提出的“扩大政府范围”和国民党“扩大政府基础案”的实施而已,是换汤不换药的“改组”。《国民政府组织法》是依据国民党《训政时期约法》制定的,这从根本上破坏了政协协议关于政府组织问题的协议中“修改国民政府组织法,以充实国民政府委员会”的规定。依据《国民政府组织法》,国民政府主席、副主席,由国民党中央执行委员会选任;国民政府委员由国民政府主席就中国国民党内外人士选任之,五院院长为当然委员;国民政府五院院长、副院长由国民政府主席选任之;国民政府主席副主席对中国国民党中央执行委员会负责,五院院长对国民政府主席负责。多数的国民政府委员、重要职位及行政院主要部、会负责人,也都是由国民党人担任。民社党、青年党和几个社会贤达,只不过是在国民政府中捞到几个官职,作作陪衬而已。如果说得形象一点,改组后的国民政府是“一党训政,多党做官”。另外,从“改组”后的国民政府发布的十二条施政方针看,除了“以和平建国纲领为施政之准绳”的幌子外,可以说是继续内战的方针。施政方针中说中共“从来与永远都是不愿意和平的”,因此,必须用武力讨平“叛乱”,消灭中共。国民党在改组政府的同时,宣布恢复国民党中央政治委员会。4月28日,蒋介石主持中政会首次会议,通过《中央政治委员会组织条例》,规定该会为国民党对于政治之最高指导机关,对中央执行委员会负责。中政会主席团主席由国民党总裁担任,这实际上又增加了蒋介石的独裁权力。无论从法律上看还是从事实上看“改组”后的国民政府,依然是国民党一党专政、蒋介石一人独裁的政府。
        国民党“改组”政府之时,已是国民党在内战中开始走下坡路,政治、经济危机日益显露之时,“改组政府”既挽救不了危机,振奋不了士气,也欺骗不了国人,反而遭到各界人士的强烈反对和舆论的强烈谴责。国民党爱国民主人士李济深、何香凝、蔡廷锴,民主同盟彭泽民、救国会李章达、致公党陈其尤等16人,联合发表声明,指出:“目前改组之政府民、青两党之参加,不过为一党政府之装饰,今后政治上将继续独裁,军事上继续内战,经济上将继续发钞票与借外债,一切都不会有丝毫的改变。我们对此伪装之政府改组,不但不寄托任何希望,且号召国人共起反对之。”他们还指出,民社党、青年党不能代表中国真正的自由主义者,这两党参加政府,谈不上多党合作。⑪香港《华商报》4月20日发表社论指出:“对于这次改组政府,民主派人士是决不会寄存任何幻想的,……是不能解决任何中国问题的。”“过去是一党专政,现在也是一党专政,不过请上两位陪客做装饰品罢了。”同一天,《大公报》的评论文章也认为:“国府仍是一党政府,因主席须向国民党中执委会负责。”连支持国民党的美国人魏德迈,在他《致杜鲁门的报告》中也承认:“改组所引起的变更很少。……反动势力继续操纵重要的政策。”⑫
        4月25日,民盟发表对时局宣言,揭露国民党搞的假改组,指出所谓多党政府只是一个三党“共同负责与共产党作战的政府而已。”⑬
        同一天,新华社发表题为《新筹安会——评蒋政府改组》社论,指出:“中国人民可以看出蒋介石这一改组政府的把戏,不过是继承袁世凯旧筹安会的一个新筹安会。”“当人们从经验中再一次证明这个 ‘三党政府’只是美国政府剥夺中国人民与屠杀中国人民的工具的时候,它是一点也欺骗不了中国人民的。”社论还预言:“旧筹安会出现之后,袁世凯不久即垮了台,新筹安会出现之后,蒋介石的命运绝不会好过袁世凯,也许比他更坏。”⑭历史的发展证明,这个预言是正确的。