1947年6月,国民党政府发动的全国内战已经打了一年。其军事、政治、经济形势都日趋恶化。军事上,国民党的全面进攻和对陕鲁的重点进攻均遭挫败。虽然攻占了一些城镇和交通线,但兵力损失达112万人,总兵力由发动战争之初的430万下降为373万,其中正规军由200万降为150万。能用于第一线的机动兵力更为减少,战线过长和兵力不足的矛盾更加突出。对此蒋介石也看得十分清楚。他说:“我们的兵力都被分散,我们的军队都成呆兵,而匪军却时时可以集中兵力,采取主动,在我方正面积极活动。将我们各个击破,”①军事上的失败导致失败主义情绪蔓延。蒋介石说:中央党部的“许多同志,都丧失了革命信心”;高级将领“革命精神丧失殆尽”,“国军的品格精神学术一天颓似一天,军队组织等于崩解。”②对于蒋介石军队士气不振的情况,美国方面也有所了解。1947年3月12日,美国驻华大使司徒雷登在给美国国务院的报告《中国最近局势之简述》中,有关于蒋军一些高级军官对内战无兴趣的材料。报告中说:“甚至政府高级军官亦对我表示,当敌人为日本时,尚有作战到底之理由,而当敌人也为中国人时,对作战似无多大兴趣。此中士气之缺乏,似在军队中普遍反映。盖此军队,对为何内战一点,并未了解,且在某些事例中,已为中共放下武器之呼吁所感动。”③
        国民党在政治、经济上也陷入了危机。在政治上,国民党集团继1946年11月召开国民大会之后,又于1947年3、4月间,搞了所谓“改组政府”,结束“训政”,实行“宪政”“还政于民”的一套把戏。但是全国人民把这次“改组”,看做是“新筹安会”一样的伎俩。由于坚持独裁内战政策,国民党在政治上更加孤立。连蒋介石本人也不得不承认:“党的信誉一落千丈,处处被人讥评,蒙受重大耻辱”。 “整个社会差不多都笼罩在‘反内战、反征兵’的空气里面”,把“国军的神圣事业”,“反而看成不正当行为。”④在经济上,恶性通货膨胀,物价飞涨,生产停滞,经济秩序紊乱,人民生活痛苦不堪,各地民变运动迅速发展,抢米形成风潮。
        蒋介石说: 目前形势的危险,实在是本党五十年革命历史所未有。
        美国政府对国民政府的全面危机,十分关切。1947年6月18日,司徒雷登在给美国政府的报告中说:“实则中共之显著成功,多由于国民党之无能与腐败,以人民对政府丧失信心。关于此信心之丧失,近有速率日增之势。政府方面,倘有真力弥满之政治家,出而领导,更佐以精神改革之明证,当能恢复对于智识阶级及一般大众之掌握。此点殆无可疑。”⑤司徒雷登又说:“在知识分子中,由于政府以极端暴力方式对付学生;以及在一般无思考之民众中,由于生活费之加重,业已激起对政府发生不满,甚至与政府对立之情形。简言之, 自由及粮食,实为人民怨怼政府之重心。”⑥6月下旬,美国驻沈阳总领事报告说:“东北人民不但准备,抑且积极企盼政权之易乎。……吾人此处所可断言者,厥为绝大多数之东北人民,不满国民党,厌恶国民党,乃至企盼脱离其统治。”⑦
        为挽救国民党集团的颓势,提高国民政府的“威信”,在混乱和沮丧的气氛中,司徒雷登向蒋介石献计献策,要蒋介石一面重开“和谈”之门,作为缓兵之计;一面采取紧急措施,以挽危局。1947年6月19日,司徒雷登当面向蒋介石建议:“委员长应慎选少数人员,成一单位助其工作,此众人员应孚众望,有担当,并通力合作,……广向人民剀切说明下述数点:因共产党拒绝最近提出之和平建议,全国人民须责令负担内战全责;宪政现正积极进行,如人民愿享宪政下之民主生活,应起而共挽国难。为达此共挽国难之目的,全国人民应不惜牺牲,有钱出钱,有力出力;政府应尊重公民自由,采取危急局势所切需之勇敢而公正之改革。总之,政府应以各种方法获取人民之支持。否则不如要求人民许其下野。余恒深信,此等革新计划,必能打动有思考之人民,尤以学生及所谓左倾分子为然。”⑧美国政府和司徒雷登的建议中,含有促使蒋介石政权实行某种程度的民主改革的意思在内,其意图是使失尽民心的国民政府重新获取民心,以便重整旗鼓。蒋介石听完司徒雷登的建议后“谓颇具同感”。但是蒋介石的这种表示意在获得更多的美援。换言之,只要美国给美援,就表示极愿意改革内政。至于蒋介石改革的主要内容,则是如何消灭解放军和中国共产党的具体措施,也就是蒋介石所说的,寓改革于“戡乱”之中。
        自1947年6月以来,国民党集团的核心人物和机构,就不断开会,研讨应付严重时局的办法,企图找到摆脱困境的一线生机。蒋介石在接受了司徒雷登的献策后,于6月下旬授意政学系和桂系的一些人,向第三方面人士试探与中共恢复“和谈”的途径。但这种试探没有成功。6月30日,国民党中常会与中政会举行联席会议,蒋介石在会上作了《当前时局之检讨与本党重要之决策》的讲话,提出了“改造本党挽救当前危机”的两项决策:一是改革党务,实行党团合并;二是“号召全国加强剿共军事”。在第二项决策中,又提出“正式颁布讨伐令”和采取“全国总动员”两种方式。会议经过讨论,决定采取第二种方式,动员全国实力以对付共军。会议的决议诬蔑中国共产党“武装叛乱,割据地方,破坏统一和平,危害国家民族”。决议还宣布“以政治方式解决之途径,已因共产党之迭次峻拒而告绝望”,今后惟有“明令剿办,戡平内乱”。⑨
        此前的6月28日,国民政府最高法院,还对毛泽东下了一道“通缉令”,罪名是“意图颠覆政府,其为内乱犯”。
        1947年7月4日,国民政府第六次国务会议通过了蒋介石交议的“厉行全国总动员”的提案,要求“实行全国总动员,号召全民,一致奋起,淬厉进行”,“从速戡平叛乱”。同一天,国民政府发布训令:
        “本年7月4日,本府委员会第六次会议,通过拯救匪区人民,保障民族生存,巩固国家统一,厉行全国总动员,以戡平共匪叛乱,扫除民主障碍,如期实施宪政,贯彻和平建国方针案,应即切实实行。”⑩
        “戡乱动员令”如下:
        “政府自抗战胜利以后,即积极进行复员,以期从事建设,与民苏息。虽一切措施未能尽如所期,但对于中国共产党拥兵割据,武力叛国之行动,则始终秉持政治解决之方针,不惜委曲求全,多方容忍,以求其实现。乃共产党自去年十月以来,始则拒绝政府颁布之停战令,继则拒绝参加国民大会,又复拒绝政府派员赴延安商洽和平之建议,最近复由其宣传机关对国民参政会之和平建议,断然予以拒绝。政府方力谋整编军队,而共党则胁制民众,大量扩充其叛国之武力;政府方谋复员建设,而共党则处处阻碍复员之进行,到处破坏我交通与工矿之建设;政府方励图实现民主政治,准备行宪工作,而共党则一面宣传民主,一面残害人民,……最近数月,共产党复在华北、东北对我国军发动大规模之攻势,妨碍政府对领土主权之完全接受,其必欲以武力颠覆国家,已极彰著……则政府和平建国之国策,已非以政治方式所能求得解决。……故政府决心戡乱,实出于万不得已。必须全国军民集中意志,动员全国力量,一面加紧戡乱,一面积极建设,方能扫除民主宪政之障碍,达成和平建国之目的。……举凡加强经济建设,刷新地方政治,发动人力物力,改善良政德政,保持社会安全,救恤人民疾苦,保障人民基本权利,厉行消费节约,增进农工生产,提高官兵待遇等项,……一体依法推行。……”⑪
        7月5日,国民政府行政院长张群向记者发表谈话,表示要“以戡乱求统一,以苦干谋复兴。”
        7月6日,蒋介石发表讲话,诬蔑中国共产党“公开叛变”,要求全国人民“举国一致”,“戡平叛乱”。他还说:“吾人同时应竭尽全力,完成国家改革与进步。当吾人以兵力戡讨共产党时,全国亦当同时进行内部之改革。……改革与进步必须实现。”7月7日,蒋介石又在“七七”纪念广播讲话中,进一步强调所谓“戡乱建国”的必要,要求全国“一致奋起”,“全力戡乱”,以期“于最短期内”将共军“肃清”⑫。他同时表示:“除非实施彻底之改革,中国实不可能存乎国际社会之中。因此,凡应予实施之政治、教育、经济及社会等改革,应不待戡乱军事结束而立予开始实施。”⑬
        国民党各级政府成立了“戡乱动员救国委员会”,具体负责“总动员”工作。国民党各级党部、参议会及其控制的所谓“民众团体”,纷纷发表通电、声明,表示拥护“总动员令”,并召开所谓“戡乱建国动员大会”,举行游行示威。一时间, “戡乱”之声甚嚣尘上。与此同时,国民党政府撤销了政协及其秘书处,取消了所谓为中共国大代表、国府委员“保留”的名额,开除了共产党参政员。
        7月18日,国民政府又公布《动员戡乱完成宪政实施纲要》18条,其中规定:“戡乱”所需之兵役、工役及其他有关人力、军粮、被服、药品、油煤、钢铁、运输、通讯器材及其他军用物资,均应积极动员。也即是说要尽力征发国民党统治区一切人力、物力、财力资源为内战服务;政府对于日用品之交易价格,各业薪俸工资及物资流通、资金运用及金融业务,均得加以限制或管理。对于粮食、燃料、纺织、冶炼及有特别需要之工厂,得由政府加以管理。简言之,就是政府要对国统区的工矿、金融和商业贸易,尽行加以垄断和管制。此外,纲要对人民的一切基本权利,如罢工、停业、游行、请愿,均严加限制,使一切逮捕、监禁和屠杀的暴行,得以借“戡乱”之名“合法”化。(14)
        国民党中央及国民政府还颁布了《中国国民党戡乱建国总动员方案》、《动员戡乱完成宪政国防军事实施办法》、《妨害兵役治罪条例》、《后方共产党处置办法》、《戡乱时期国家紧急治罪办法》、《征实征借实施办法》等一系列法令条例,以具体贯彻实施“戡乱建国”的反动决策。
        随着“戡乱动员令”的发布,国民政府对国民党统治区的工人、学生和民主人士,展开了迫害和镇压。在北平、上海、杭州、广州、西安及东北各地,大批爱国民主人士以“共产党嫌疑犯”的罪名而被捕。1947年9月27日,蒋介石在南京召集各地特务头子举行秘密会议,布置对全国爱国民主人士更大的迫害。据传初步列入黑名单拟加以逮捕者约有六万人之多,仅上海一地,即预定逮捕三千人。10月一个月中,上海、杭州、北平、保定、唐山、长春、西安、广州等八个城市惨遭国民党屠杀者,有二千一百余人。到1948年3月间,国民党政府又制定了“特种刑事法庭组织条例”,组织“特种刑事法庭”,在全国大中小城市展开了血腥恐怖的大搜捕和大屠杀。这种“戡乱动员令”下的法西斯暴政,是国民党集团失败前的疯狂挣扎。
        蒋介石对“戡乱动员令”和对共产党领导人下的“通缉令”是寄予希望的,认为这样一来会使军队的士气为之一振“而民心亦得一致矣”。但是,这两纸命令既没有挽回战场上的败局,也没有将国统区的爱国民主运动镇压下去。相反,国统区的人民从国民党的暴行中,更加看清了国民政府的法西斯实质,从而更加自觉积极地参加到反对国民党集团的斗争中去。
        对国民党当局企图通过“总动员”所要达到扭转颓势,摆脱危机的预期目的,连其美国盟友也表示疑虑。美国一位军事观察家评论道:总动员令之颁布,系首次公开承认政府军事机构在对共产党作战中所处地位之急迫……就观察所得判断,足证动员令至少在四个月内,对战争未必有何结果。共军如在入秋以前,力争军事优势,政府无论采取任何办法,皆嫌不够,或已太迟。
        事态的发展也确实如此。正像1947年7月14日,即在“动员令”发布不久,新华社的社评所断言的那样:“总动员救不了总崩溃”。⑮