1946年11月4日,国民政府与美国政府签订的《中美友好通商航海条约》(简称《中美商约》),是中美之间又一个不平等条约,也是美国企图变中国为其独占殖民地的一个重要步骤。
        《中美商约》的签订经历了一个长时期的酝酿和谈判过程。1943年签订的中美新约规定:两国在战争结束后六个月内“签订一现代广泛之友好通商航海设领之条约”。之后,双方开始为签订商约进行准备。同年10月,美国26家在华从事经贸等实业活动的企业成立了中美工商业协进会(不久就发展到近400家)。该会宣称,它的两个首要目标是:“帮助为两国间的贸易和美国在华投资建立一个健全的法律基础,并为双向贸易的最大限度发展提供一切实际的帮助。”①1944年初,美国企业家开始考虑恢复其在日本侵华战争期间暂停营业的在华企业。当他们得悉,所有美国公司,都要根据中国有关法规在本年7月31日前履行登记手续,便以中国的有关法规词义含糊、过于繁琐为借口,进行抵制,并且表示,中国必须改变法律,否则美国公司将不在中国现行法规下登记。为避免国民政府过于敏感,遂以外交辞令提出:建议这种法规应当予以简化和澄清。
        9月,美国国务院派经济和法律专家赫尔米克来华。赫尔米克使华有双重目的:一、调查中国有关法律状况和战后计划,以使美国正在草拟的商约文本更有针对性;二、以自己的司法经历和背景,影响国民政府修改现行法规。赫尔米克认为,中国法律界起主要作用的是留学法、 日的人, 日本法律制度是仿照德国的,中国法律受欧洲大陆法律体系影响很大。因此极力敦促中国政府放弃欧洲大陆的法制,接受英美的法制。并利用工作之便对国民政府外交部长宋子文、立法院院长孙科、国防最高会议秘书长王宠惠等施加影响。美代理国务卿格鲁还指示驻华大使赫尔利会见中国经济部长翁文灏,表明“国务院对拟定新的登记规则进展如此迟缓十分失望”。格鲁强调:“国务院对此事对两国商务关系可能产生的负面影响极为关注,并强烈要求,毫不延缓地颁布新法律,其中对美国和其他外国公司的登记要求是清清楚楚和合情合理的。”②美国国务院和实业家是利用战后中国对对外贸易和外资的迫切需要,要求中国制定和实施对美国有利的法规。
        1945年年中,中国《公司法》的修改初步完成。7月中旬,立法院院长孙科将修改后的《公司法》约本送给美国使馆。中国对《公司法》的修改主要有四点:第一,取消了外国公司申报在华支店资金的要求;第二,鉴于美方反对根据资金确定登记税,不问资金多少,对外国公司支店登记只收取象征性的手续费;第三,股份有限公司不再需要开列所有股东名单,只须列出30位最大的股东名单;第四,外国公司在华的多家支店无须再逐家分别登记,而可以合起来一次登记。③上述修改没有使美国实业家满足,他们对法规中关于“营业”的规定(美商必须在美国营业,才能在中国登记为美国公司)表示不满。尽管美国方面一再与中国方面进行交涉,立法院仍坚持关于“营业”的规定,并于9月29日通过了新《公司法》。立法院中的法律程序将于1946年1月完成,然后交国防最高会议批准生效。
        虽然国民政府立法院拒绝了美国的要求,美方仍不放弃说服国防最高会议修改那些于美商不利条款的努力。1945年11月9日,美国全国对外贸易协会、中美工商业协进会及一些从事中美经贸活动的大企业的代表在华盛顿开会,会议议决:“美国实业界经过仔细研究,认为修改后的中国《公司法》中的某些规定有损美国在华的实业利益……兹特建议与中国当局继续进行交涉,以便对该法作进一步修改,以满足那些特别指出的反对意见。”这次会议的决议和实业家的意见于16日转达驻华使馆。同年12月和次年1月初,美国使馆公使衔商务参赞饶伯森和参赞施麦斯几次会见孙科、翁文灏和外交部长王世杰等,警告国民政府,如不满足美方要求,美商就有可能把办事机构从大陆撤出,迁往香港。1月13日,王世杰告知饶伯森,鉴于美国的“强硬表示”,国防最高会议将取消关于“营业”的规定。
        在中美进行有关公司登记问题交涉的两年之中,双方都在起草商约。美国政府和企业界希望,美国旧有的许多利益和特权能在新的条约中保留下来,并趁中国战后政策尚未确定,对其施加影响。当时的美国大使高斯指出,中美商约将“作为战后中美商业关系的基础”,应尽早提出为宜。特别是考虑到中方也在积极准备,美国更应加快步伐,否则中方先提出草案,“美国必然失去一些有利的谈判地位”。④
        1944年4月,美国方面得悉中方草案的若干内容后,开始研究对策。同年底高斯回国述职,与国务院商业政策司官员研讨对策,如在草案中规定禁止向在华外国人进行强行摊派等。1945年2月,美国国务院已完成长达58页、总计30个条款的《中美商约》草案,并附有详尽的说明。
        1945年4月2日,美国驻华代办艾切森把条约草案交给国民政府外交部副部长吴国桢。国民政府有关部门对草案进行仔细研究。
        经济部在详细分析了美方草案后指出,该稿范围之广泛,内容之详尽,为以前普遍商约所未见。美国需要向中国这样的国家输出资本,并打算以中国为先例,故“反复规定,不厌其详,窥其用意即以保障投资者利益为主要目的”。商约虽然形式平等,但因中美两国“经济实力悬殊过甚,商约施行后,两方所获取之利益,势难均等”。基于“我有求于美,甚美有求于我”,必须全面考虑,“不致因小失大”。它还特别强调,此约将成为中国与他国商约之范例,关于其中“最惠国待遇条款,尤宜特别慎重”。⑤
        财政部也提出类似意见,认为美方“毫无限制之国民待遇”与中国经济发展政策相矛盾。外交部根据中方原来准备的草案,致函行政院指出,以前美国与他国订约,皆规定其公司遵守他国规定。“今美方来稿,主张给最惠国待遇及国民待遇”。美国是联邦制国家,各州常有保护本州利益的特殊规定,外国公司在美国得到的国民待遇只限于联邦司法规定的范围,在各州实际上只是他州待遇。此对中方极为不利,中方应将第三条中外国公司营业,第五条矿产开发以及第16、18条中有关外国商品在销售、分配、使用方面的国民待遇删去。⑥
        美方草案的另一突出问题是,条约草稿中外国公司法律地位的规定与国民政府正在讨论中的新《公司法》不符。中方认为应加上须在本国营业的限制。中方还提出了另外十几条具体修正意见。
        第二次世界大战结束后,美国实业家急于返回中国,将中国庞大的市场变成能为他们带来丰厚利润的场所,迫切要求国务院及早缔结《中美商约》。为此,美国国务院继续对国民政府施加压力,催其尽快对美方草案作出反应。因中国战后百废待兴,且1943年中美新约规定这一谈判在战争结束后6个月开始,中方对美方条约草案并未立即作答。
        1945年11月,美国政府派马歇尔以总统特使身份,来华调处国共内战。1946年1月17日,马歇尔收到美国财政部急电,称国际货币财政问题全国顾问委员会在考虑是否给予中国巨额贷款时以下列原则作为指导:1.立即谈判商约;2.建立可行的汇兑机制;3.稳定通货。同时指出,委员会在决定给中国某些特定项目贷款的实际数量和时间时,还要考虑中国在下列问题上的态度:1. 商业政策的非歧视性质;2.并非旨在发展自给自足经济的合理的关税政策;3.为在华外国公司创造与在其他商业国家相似的条件;4.在最惠国待遇基础上使外国公司进入各种实业领域;5.扩展私人贸易和私人企业经营的领域;6.无损现存中外企业的经济发展计划等等。⑦上述种种条件多数与商约谈判有关。也就是说,谈不成美国满意的商约,国民政府也就休想得到美国的贷款。这样,马歇尔的调处也就成为影响中美商约谈判的一个新的因素。
        1946年2月5日,《中美商约》的谈判在重庆开始。国民政府派出外交部条约司司长王化成、外交部顾问兼代美洲司司长程希孟、最高经济委员会副秘书长李翰为特派代表。王化成为首席代表。美方首席代表是驻华使馆领事罗伯特·史密司。谈判伊始,中方首先作四点声明:1. 为中美友好全面合作起见,“我们已对贵方所有建议均加以最优惠的考虑,并尽可能立即按原有形式接受美方条款”;2.中方不仅要考虑《中美商约》,而且还须联系自己与其他国家的关系;3.中国与美国经济发展水平不同,因而并非所有条款在实际运用上双方都有同样的好处;4.中方之对案勿让第三方知道。⑧美国代表则强调说,美国的立案是谈判的基础。希望中方注意美国政府最近向其他国家政府送交的有关“国际就业和贸易会议”的建议,《中美商约》应与这些建议相联系。
        在谈判中,双方主要在以下三个问题上发生争执:1.关于外国公司的法律地位问题,美国对中方要增加外国公司须在本国“营业”才能“认许”这一限制不满,并对此丝毫不作让步。结果后来中国的新《公司法》在美国压力下取消了“营业”和“营业者”的限制,以中国让步而告终。2. 关于“无条件和无限制”的最惠国待遇问题,双方最后达成妥协:中方表示在实践中贯彻无条件最惠国待遇,但要求在条约中不用“无条件和无限制的”最惠国待遇的语言,以免别国效尤,美方同意。3.关于国民待遇问题,美方认为中方取消国民待遇一项,完全改变了其条约草稿的内容,中国对此作出让步,同意保留国民待遇一项,只是加上了“另有法律规定除外”的限制。中国则对于从国民待遇中删去金融事业的要求表示放弃。
        谈判在重庆先进行了17次,4月底外交部迁回南京,谈判也移至南京进行,又谈了十次,到8月底谈定约稿,前后历时七个月。1946年11月4日,《中美友好通商航海条约》在南京签订。在条约上签字的国民党政府方面的代表是外交部长王世杰和外交部条约司司长王化成;美国政府方面是美国驻华大使司徒雷登和驻天津总领事施麦斯。11月8日,国民政府立法院批准该约,但美国国会出于种种考虑,到1948年6月才予以批准。
        《中美商约》共30条,许多条中又有若干款,全文长达两万字。其主要内容为:
        第一,美国人有在中国“领土全境内居住、旅行及经商”的权利,中国方面应尽量提供便利。
        条约第二条第一至第三款规定:“一、缔约此方之国民,应许其进入缔约彼方之领土,或许其在该领土全境内居住、旅行及经商。……二、缔约此方之国民,在缔约彼方领土全境内,应许其不受干涉,从事并经营依法组成之官厅所不禁止之商务、制造、加工、科学、教育、宗教及慈善事业;从事于非专为所在国国民所保留之各种职业,为居住、商务、制造、加工、职业、科学、教育、宗教、慈善及丧葬之目的,而取得、保有、建造或租赁及占用适当之房屋,并租赁适当之土地,选用代理人或员工,而不问其国籍;从事为享受任何此项权利及优例所偶需或必须之任何事项;并与该缔约彼方国民,在同样条件之下,依照依法组成之官厅现在或将来所施行之有关法律规章(倘有此项法律规章时),行使上述一切权利及优例。三、缔约双方之国民,于享受本条第一及第二两款所规定之权利及优例时,其所享受之待遇,无论如何,不得低于现在或将来所给予任何第三国国民之待遇。”⑨
        由于条约中的“缔约此方”和“缔约彼方”是互惠对等的,使条约表面上看是个平等条约。但美方又特在条约第二条第四款中规定:“本约中任何规定,不得解释为影响缔约任何一方有关入境移民之现行法规,或缔约任何一方制订有关入境移民法规之权利。”⑩这就是说,美国人可以自由进入中国,到中国领土的全境从事经商、投资等活动,中国政府不应干涉;而中国人进入美国,则要受美国《移民律》的限制。这种规定本身就包含着不平等。而且,美国是个发达国家,而中国是落后国,富国拥有大量资本,穷国拥有廉价资源和劳动力。美国人来华经商、投资自然能有高额利润的回报,而中国人如果能在美国通过经商、投资而暴富则是令人难以想象的。条约的上述规定只有利于美国人,而不利于中国人,是不平等的。
        第二,美国商品输入中国的关税按最惠国征收;美国商品在中国之“征税、销售、分配或使用”,享有与中国商品同等权利及优例;美国货物运往中国,以及中国货物运往美国,都不得加以任何禁止或限制。
        条约第十一条规定:“凡代表在缔约此方领土内有住所之制造商、普通及贸易之旅行商,于其进入、暂住及离去缔约彼方之领土时,关于关税及其他优例,……对于彼等或其货物样品所课之任何名目之一切税款及费用,概应给予不低于现在或将来对任何第三国旅行商所给予之待遇。”⑪换言之,中国对美国商品的进口关税按最惠国待遇征收。虽然条约中规定的最惠国待遇不是单方面的,而是互惠的,但由于中美两国经济水平相差悬殊,美国可供出口到中国的货物很多,而且多是工业制成品,而中国的出口产品少,且多为农产品和初级产品,显然这一条款有利于美国。
        条约第十条第一款规定:“缔约此方之国民在缔约彼方领土内居住,及缔约此方之国民、法人及团体,在缔约彼方领土内,从事商业或从事科学、教育、宗教或慈善事业,概不得课以异于或高于依法组成之官厅所施行之法律规章现在或将来对缔约彼方之国民、法人及团体所课之任何内地税、规费或费用。”⑫条约第十八条第二款又规定:“在缔约此方领土内,全部或一部由缔约彼方之国民、法人及团体,或由此等国民、法人及团体所组织或参加之法人及团体所种植、出产或制造之物品,关于内地税或自该领土输出之一切事项,应在该领土内,给予不低于现在或将来对于在该领土内,全部或一部由缔约此方之国民、法人及团体,或由此等国民、法人及团体所组织或参加之法人及团体所种植、出产或制造之同样物品所给予之待遇。”⑬依照上述规定,美国人在中国从事商品生产等所需缴纳的税款与中国人等同。这样,看似平等,其实仍对美国人有利。因为美国技术设备先进,资本雄厚,即使税收相等,但无论在产品的数量、质量、销路等方面,美商都处于优势地位。
        条约第十六条第三款至第四款规定:“缔约此方对缔约彼方之任何种植物、出产物或制造品之输入、销售、分配或使用,或对输往缔约彼方之任何物品之输出,不得加以任何禁止或限制;但对一切第三国之……禁止或限制者,不在此限。”“缔约任何一方之政府,如对任何物品之输入或输出,或对任何输入品之销售、分配或使用,加以任何数量上之管制时,应将在一特定时期内,准许该项物品输入、输出、销售、分配或使用之总量或总值以及此项总量或总值之任何变更,照例予以公告。”(14)任何国家在与外国建立正常的平等互惠的商务关系时,都要采取适当的保护关税和有保留的互惠政策,以保护扶持本国工商业的发展。工商业极为落后的中国,更加需要实行适当的保护关税政策和有保留的互惠政策,保护本国日陷破产的民族工商业。但是,在《中美商约》中规定两国政府不以关税或其他手段限制对方商品进口和从事各种商务活动,其结果必然是美国商品更加畅通无阻地倾销中国,使中国仅有的一些民族工商业迅速破产倒闭。
        第三,美国船舶可以在中国“开放之任何口岸、地方或领水内”自由航行,其人员、货物有以“最便捷之途径”,通过中国领土之自由。
        条约第二十一条第一至第二款规定:“缔约双方领土间,应有通商航海之自由。”“凡船舶悬挂缔约此方之旗帜,并备有其本国法律所规定之国籍证明文件者,在缔约彼方之口岸、地方及领水内,以及在公海上,概应认为缔约此方之船舶。本约中所称‘船舶’,应解释为包括缔约任何一方之一切船舶在内,无论其为私有或私营者,抑为公有或公营者。”条约第二十二条第五款又规定:“倘缔约此方之船舶,由于气候恶劣,或因任何其他危难,被迫避入缔约彼方对外国商务或航业不开放之任何口岸、地方或领水时,此项船舶,应获得友好之待遇及协助,以及必需与现有之供应品及修理器材。本款于军舰及渔船以及第二十一条第二款所规定之船舶,亦适用之。”⑮此外,条约还规定,美国船舶在中国沿海内河自由航行,可以沿途卸货载货;不管从何港口出发,也不管到何港口,都不得课过境税,待遇应与中国船舶一样。根据条约,中国的沿海贸易及内河航行,也都为美国所操纵,中国完全丧失了航路、海港、陆道的自主权。
        《中美商约》正式公布以后,国民政府的《中央日报》和《中央社》大力宣传,称新商约的签订,是一件值得“重视”和“欣慰”的事,是“符合平等互惠原则的”。这完全是欺人之谈。从商约的酝酿、谈判直至签订的过程表明,所谓中国国内的经济政策和立法本身就是美国压力下的产物,这非但不能说明商约的平等性,反而更揭示了它不平等的一面。从条约的内容来看,则是形式互惠,实质单惠,表面平等,其实不平等。因而,《中美商约》一经签署,立即受到中国舆论的广泛批评。中国共产党批评说, “这是历史上最可耻的卖国条约”,同袁世凯的“二十一条”相比有过之而无不及。延安甚至把11月4日称为新的国耻日。⑯上海各界知名人士马叙伦、马寅初、千家驹等纷纷发表谈话,对商约进行强烈谴责和抨击。上海各人民团体也发表联合声明,指出“中美商约是绝对不利于中国的、丧权辱国的新的不平等条约”。⑰他们纷纷要求废除或修改这个条约。马寅初的批评则点中了要害,他指出,《中美商约》表面上是纯粹的经济问题,内容确是一个百分之百的政治问题。对蒋介石来说,他想通过《公司法》和《中美商约》来换取美国经济和军事上的援助,发动内战;就美国而言,它想借此机会使中国成为美国控制世界经济体系的一部分,成为美国控制下一个“走卒”。现在,通过商约,美国的主要目的已经基本达到,因此美国方面总的来说是很满意的。艾奇逊称赞商约为美中两国的关系提供了一个全面的法律框架。
        在《中美商约》签订以后,以蒋介石为首的国民政府,为换取美元,以全面发动内战,相继又与美国政府签订了一系列不平等条约。12月,订立了出卖全部中国领空权的《中美航空协定》;1947年1月,订立了承认美国海军盘踞青岛的《青岛海军基地秘密协定》;7月,订立了出卖铁路主权的《滇越铁路管理与川滇铁路修筑协定》;10月,中美订立了便利美国在中国倾销军火和掠夺物资的《国际关税与贸易一般协定》;同月,还订立了规定美国派员“监督”援蒋基金和物资使用的《中美救济协定》;11月,订立了加强美国对中国进行奴化教育的《美国在华教育基金协定》;12月,订立了《中美海军协定》;1948年7月,双方签订《中美关于经济援助之协定》;8月,又订立了允许美国控制中国农村经济的《中美农业协定》。这些协定,使《中美商约》更加具体化和扩大化。
        《中美商约》等一系列不平等条约的签订,给国民党统治区带来了经济、政治、军事等各方面的严重后果。
        经济上,美国对中国的商品输出和资本输出达到了独占的阶段,且具有空前的规模。美国通过上述不平等条约,从控制中国的海关人手,对其最主要的110项商品都减了进口关税,并制定了新的外汇兑换率,为美国商品的倾销开辟渠道。而国民政府则放弃了保护关税的政策,当时的全国总税务司,已被美国人李度把持。这样,美国商品潮水般地涌入中国,充斥了市场的每一个角落。当时,上海的大公司如永安公司,美国商品就占全部货物总数的80%,在中国的广大城市和农村市场上,形成了“无货不美”、“有美皆备”的畸形情况。中国民族工商业因此被排挤得无立足之地。在投资领域,美国资本家改变了过去对中国以直接投资为主的形式,而以贷款方式间接投资为主。在《中美商约》与其他一系列不平等条约签订期间,美国给国民党政府的各种所谓贷款和物资“援助”就达五十多亿美元,占国民党政府财政支出总数的50%以上。1936年,美国在中国的投资占各国在中国的投资总额的8%,而到1948年则上升到80%以上。⑱此外还有美国的众多资本集团,都争着向中国进行大量的直接投资。美国已经取得了对中国投资领域的独占优势。
        《中美商约》规定自双方互换批准书之日起,有效期为五年。但实际上到1948年11月底双方互换批准议定书,之后不到一年,中国人民革命就取得了全国性胜利,《中美商约》便成为国民党政府在中国大陆垮台的随葬品。