抗战全面爆发后,近代工业比较发达的沿海沿江地区和城市,相继沦入日伪之手,内地物资和原料因此而日渐紧张,物价也随之上涨。物价上涨,军心民心浮动,必致影响战局。为此,国民政府自全面抗战起,便不得不采取措施,稳定物价。
        1937年9月国防最高会议制定了《增进生产调整贸易大纲》,规定了对国营、商营农工矿各业分别予以督导协助,以增加生产,流通货运,供应居民,促进外销。同年12月,国民政府颁布了《战时农工矿管理条例》,为保证军需供应,实行战时经济统制,对军用物资、五金电器、粮食、被服及其他物资进行管理,促进生产,杜绝资敌,对价格与利润也规定了适当的标准。这是抗战时期国民政府对物价统制的最早文件。
        1938年1月1日,国民政府设立经济部,负责物价统制工作。同年10月6日国民政府修正公布《非常时期农矿工商管理条例》,该条例授权经济部对四十余种军需民用重要物资实行管理。按照规定,凡指定的企业及物品,生产者或经营者不得有投机垄断或其他操纵行为,并明确规定了惩罚条款。经济部对指定物品输出、输入有权限制或禁止,对指定物品有权禁售或平价处理,有权依公平价格收买其一部或全部,同时还对指定物品的售价的利润规定适当的标准。这个条例是国民政府物资管理的基本大法,尔后一些管理物资统制物价的政策措施,多渊源于此。
        1939年起,国内物价急剧上涨,社会舆论要求平抑物价的呼声日高。2月2日,经济部公布了《非常时期评定物价及取缔投机操纵办法》,规定各地政府应会同当地机关、商会、同业公会设立平价委员会,办理当地日用必需品的平价工作,由县、市政府指定应平定日用必需品的种类和价格。该办法公布后,并未缓和物价上涨的趋势,行政院又电促各地方政府,立即成立平价委员会,主持平抑物价工作,并指定粮食、肉类、蔬菜、火柴、肥皂、布匹、煤炭、木材为平价商品。
        1939年12月5日,经济部又公布了《日用必需品平价购销办法》和《取缔囤积日用必需品办法》。同时,经济部还设立平价购销处,主持办理西南、西北各省日用必需品平价购销工作,制定日用必需品的购销原则。
        1940年春,成都粮价暴涨,带动物价全局性上涨。8月1日,为了加强全国粮食管理工作,国民政府设立全国粮食管理局,以卢作孚为局长,办理粮食产销、储运、调节工作。同年9月,全国粮食局公布了《管理四川省粮食办法》和《四川省粮食调查暂行办法》和重庆市粮食供给办法等。
        从1940年起,国民政府和蒋介石在一年内发出了一系列的紧急指示、手令、文告,制定了一系列管理粮食和平抑物价的政策法令和条例,动员了各级官吏、党、团员和警察、特务等方面的力量来抑制物价上涨,物价问题几乎成了其政权的中心问题,检查囤积,打击投机,可谓雷厉风行。
        太平洋战争爆发后,物价又日趋上升。进口商品的西药、五金、机器、颜料等涨势最猛,有的突涨数倍至十倍不等,接着一般日用品如衣着类、粮食、燃料等亦跟着上涨。为此,国民政府一方面采取措施,实行战时金融政策,专卖制度;另一方面主要限定八种(粮、盐、食油、棉花、棉纱、布匹、燃料、纸张等) 日用必需物品价格。
        早在1941年3月21日国民党五届八中全会期间,蒋介石便召集了一部分经济专家和行政官员举行经济提案座谈会,讨论田赋征实,实行经济统制,平抑物价等问题,陈伯庄、顾翊群两人对粮食统制办法和战时经济体制作了中心发言。蒋介石说:“目前第一步可试行陈(伯庄)君之办法,利用现有之组织,逐步实行公营,以树立战时经济体制之基础,然后第二步实行顾(翊群)君之计划,以举经济统制与经济动员之实效。”①又说:“对食(盐、米)衣(纱、布)之统制办法,即依庸之(孔祥熙)兄之拟议。”②
        国民党五届九中全会作出了《加强国家总动员实施纲领案》的决议,③该会制定了加强国家总动员实施纲领十条。其中第六条规定:“全国各地国民生活必需品之物价,以能适合国民经济与维持健康水准为原则,应由政府负责管制,绝对不许有违法抬价之行为,无论何人,均应严切奉行,并有检举违法之义务。”④在这次全会上还通过了《确定当前战时经济基本方针案》,其主要内容:要加强国民经济的管制;加强对敌经济作战,严防走私,并从敌占区抢运抢购物资;严格管理银行,不准经营投机事业,以免助长物价上涨,对商业银行尤应切实管理;彻底管理投资,对国防及民生有关生产事业,政府要多方奖励,扶助小工业的发展⑤。
        1942年10月,以蒋介石手订名义,把《加强管制物价方案》交第三届国民参政会讨论,并发表了“加强管制物价”的报告书。蒋介石在报告书中称:“中正累月以来,潜心研究,以求契符上陈要旨之方策。业于上月手订‘加强管制物价方案’,提交总动员会详加讨论,决定实施。其中包含业务,至艰至巨,必赖全国各方,一德一心,共同推进。用将该全案报告本会,并将其精神与要旨,向诸君详为说明,以期集中全体同人之力量,进与全国同胞共为一致之推动。”⑥10月29日,参政会通过《对〈关于实施“加强管制物价方案”报告〉的决议》。⑦31日,参政会还讨论通过了《大会关于管制平抑物价各项建议的决议》。此次国民参政会围绕物价管理讨论之激烈提案之众多,对管制的意见之统一,都是其他各次参政会所不能比拟的,这充分说明管制平抑物价已刻不容缓。
        11月2日,行政院正式颁布了《加强管制物价方案》。规定:国家总动员会议常务委员会为管制全国物价最高决策机关,各省、市、县、乡都设置物价管理机构。《方案》规定了实物管制的10项重要方针,以“实施限价”为加强管制物价的中心。实施限价方针规定:
        “一、择定军用及民生必需最重要之物品若干种,从某一期间起在后方各省一律分期分区分类(如生产出厂趸售零售各阶段)实施严格限价,严禁黑市。如发现市场价格高涨规定限度以上时,主管机关得禁止其买卖或封存其货物,并视其情节按军法惩处,仍将其违法物品没收充公。
        “二、实施限价之物品,初步就各省各物产之生产与消费要地择定为重要据点,首先集中力量严格管制,其余各地则颁行管制法令,责成各该管理物价机关执行,以建立扩张全面严格管制之基础,而塞初步据点之漏缝。
        “三、各择定实施限价据点之各种运输及工资,一律自命令发布之日起同时实施限制。”
        在“掌握物资”条款中也规定:“一、凡经管制价格之物品,自生产出厂以及运贩销售一律实施登记管理限价,必要时并得由各级管制机构径行强迫征购;二、……若其成本及利润超过限价时,即由政府按照其应得利润予以收购归政府发售。……五、凡规定管制范围以内之重要物资,必须将每项物价严格规定,由某一机关负责专营,不宜再有其他机关加以牵制。”⑧
        11月27日,国民党五届十中全会通过了《关于以粮盐为标准实施限价之决议案》。规定“实施限价,应以粮盐价格为平定一切物价之标准,由政府本此原则,分别就当地当时拟定粮盐与其他物品之比例标准,其超过粮盐比例标准之物品,应令停止买卖,并得由政府如数征购。”⑨
        12月17日,蒋介石以行政院长名义通电各有关部及各省、市政府,宣布实施“限价办法”。指出:“查一年以来,各地物价波动,愈失常轨,相激相荡,竞涨增高,似此情形,实于抗战利钝,民生枯荣,均有严重之影响。”限价办法要点为:(1)各地物价、运价、工资一律自明年1月15日 (即1943年1月15日)起同时实行限价;(2)限价应以本年11月30日(即1942年11月30日)各该市场原价格作计定标准;(3)限价特别注重民生重要必需品,如粮、盐、食油、棉花、棉纱、布匹、燃料、纸张等物;(4)各地政府妥议达到同一地区同一时期同一物品只有一个价格;(5)实施限价后,严禁黑市,违者按军法惩处⑩。
        至此,全国开始实行全面限价。
        实施限价后,确实一度收到了物价稳定的成效。以陪都重庆为例,1943年1月实施限价后,第一季度“物价颇称稳定,平均每月涨率为1%左右;四五月稍有波动,其涨率为6%—7%;后来,政府对“各种物品价格不能不酌量调整,以致物价水准随之增高,六月份涨率为20%,七月份为14%”,如果与1942年比较,则1942年1至7月涨率为61%,而1943年1至7月之涨率为57%,可知实施限价后,物价的上涨较过去“实稍和缓”。“其他重要城市之物价大抵四月以前均称稳定,四月以后因种种关系,逐步上升”(11)。
        实施限价以后,物价上涨速度虽然有所缓和,但市场又逐步萧条,有的商品有行无市,有的以次充好,冒牌货劣质货大量出现,货源日益减少,黑市猖獗。对此,行政院又不得不采取补救措施。1943年3月,行政院制定《限价、议价物品补充办法》,并随即通电全国执行。通电说:“各省市自实施限价以来,或以限价种类过多,管理不易严密,黑市从而发生,或以所限地区集中都市,生产来源或其周围之地域未受管制,形成内低外高之象,使都市转因限价而货源日益竭蹶。此执行未尽甚宜,遂致限价愈增其累。”《补充办法》规定限价物品以中央规定8种民生日用必需品为主;其他各主管部和各省市认为必须指定的日用必需限价的物品,概属议价物品;价格的议定,由当地政府、民意机关、人民团体及同业公会组成评议会,评定价格,经核定实行;未限价地区物品对价格要实行严格管制,使与限价地区相配合(12)。
        同月26日,行政院又制定了《各省市重要物品价格联系调整办法》,指出:“目前各省市之限价情况,各地方主管当局均欲保持其本地货物,复希望吸收外来货物,故审定限价,多比原市价为高,甚或生产地与集散地更比消费地为高,各顾一时之便利,而忘货畅其流的本旨。”如任其畸形发展下去,物资缺乏的情况不能改变,限价就有失败的危险。因此《调整办法》规定:调整各省之间的关系,主要调整供求关系和产销关系,地区之间的价格调整,在调整产区销区的价格时,要照顾成本和合法利润,务使货畅其流,否则必导致限价失败(13)。
        在限价、议价办法并行以后,各地又出现了物价上涨。如重庆市,1943年4、5、6月份,议价物品的价格平均约增加50%,工资、运价平均约增加60%。
        1944年5月20日,国民党五届十二中全会通过了《加强管制物价方案紧急措施案》,该措施案共九项19条。概括起来有以下几方面:其一,扩大征实数量和范围,以充实政府掌握物资。其二,向盟邦洽商拨助专机加紧空运,输入必要物资,以稳定国内经济。其三,运用输入物资,大量吸收社会剩余购买力,从稳定市场粮食价格入手,次及一般物价,同时并加强运输,减低运价。其四,统筹国防民生重要工矿事业资金、机器及原料等之供给,以扶助工矿生产,以稳定产品价格。其五,各省应依照加强管制物价方案及中央所颁通行法令,参酌时地关系,规定适宜办法,以达成其平价之任务,并取缔囤积居奇。其六,所有一切阻碍物资流通,增加物资生产运输成本之一切有关机构及办法,均应彻底改善。该措施案还规定:粮食征购一律改为征借,采用累进法,提高其数额;食糖专卖取消,改为征实,其他物资有改为征实之必要者,均应改为征实;限价物品如纱布、煤、盐生产和交通公用事业施行津贴制度;在后方一些重要城市逐步实行计口授盐;输入一部分美国布、棉花和其他物资。等等(14)。
        1945年2月25日,国民政府为贯彻限价、议价政策,又公布了《取缔违反限价条例》10条,对国家总动员物资及民生日用品之交易、价格、数量加以管制,对限价、议价的违犯者作了取缔处分和法律惩办的规定。
        国民政府在实施统制物价政策的同时,还采取了另一项战略措施,即实施专卖制度。
        根据国民党五届八中全会通过的“筹备消费品专卖以调节供需平准市价”提案的要求,先从盐、糖、烟、火柴、茶叶、酒6种消费品开始试行专卖。1941年5月26日,国民政府财政部成立了“国家专卖事业设计委员会”,孔祥熙任主任委员。委员会下设秘书处,直接负责专卖的设计工作。秘书处又分为6个组,分别进行各自的设计工作。
        按国民党五届八中全会的决定,是实行6种物品的专卖,但在设计过程中,确定只实行4种专卖。酒“产制零散,标准难以划一,不易统制”;茶“早由中国茶叶公司行销国内外”。在4种专卖品中,除盐专卖可利用原来的机构进行外,其他几种,均为初创,因而必须解决机构设立和人员调配问题。
        从1942年1月1日起,国民政府先后对盐、糖、火柴、卷烟实行专卖。盐专卖,虽然于1942年1月1日由财政部公布,但有关的各种法令却是以后陆续出台的。如《盐专卖暂行条例》、《盐专卖暂行条例施行细则》、《收盐规则》、《运盐规则》、《储盐仓坨管理规则》、《销盐规则》、《各区转火盐管理办法》、《渔业用盐变味变色办法》、《制盐许可规则》、《渔业发售规则》、《农工业用盐发盐规则》等。到1942年年底,盐专卖法规大体完备。
        糖专卖公布为1942年2月15日起实施,其各种法规,于该年上半年就陆续制定完备了。如《战时食糖专卖条例》、《战时食糖专卖暂行条例施行细则》、 《食糖承销商零售商特许章程》、《食糖专卖区内糖清管理暂行办法》、《食糖专卖区内存糖处理办法》、《食糖专卖区内糖蜜(或称漏水)管理暂行办法》、《甘蔗甜菜种户登记暂行法》等。
        烟专卖规定从1942年7月1日起实施,而有关法规在7月前就大体制定完毕。这些法规有:《战时烟类专卖暂行条例》、《专卖实施前烟类存货处理办法》、《制烟厂商登记管理规程》、《卷烟承销商登记管理规程》、《卷烟零售商登记管理规程》、《熏烟叶管理办法》等。
        火柴的专卖规定从1942年5月1日起实施。其专卖法规在1942年上半年就制定完毕,主要有:《战时火柴专卖暂行条例》、《战时火柴专卖暂行条例施行细则》、《火柴制造厂商申请许可规则》、《管理火柴产制运输暂行简则》、《专卖实施前火柴存货处理办法》等。
        盐专卖一开始便是全国普遍实施。
        糖专卖则分成川康区、粤桂区、闽赣区,其实施时间分别是1942年2月15日、8月16日、9月1日。
        烟专卖。川康、鄂西1942年7月1日实施,河南12月10日实施;闽赣、苏浙、皖南、陕西等其他地区,1943年1月1日实施。
        火柴专卖。川康黔1942年5月1日实施;福建7月1日实施;云南9月15日实施;湖北、甘肃、广东1943年3月1日实施;陕西、广西4月1日实施;浙江5月1日实施;其余为6月1日后实施。
        1945年,随着抗战形势的发展“胜利在握,政府一切措施,咸预作复员准备,为配合战后政策起见,决定改革战时财政,调整税制,取消专卖”。1945年1月,国民政府停止对盐、烟、火柴实行专卖,改征统税。1944年5月国民党五届十二中全会通过的《加强管制物资方案暨紧急措施案》,决定将糖停止专卖,国民政府财政部遂于同年7月14日公布《糖类统税征收办法》,川康两省于7月16日起停止专卖,其他各省于8月16日停止专卖。
        国民政府在国统区实施物价统制、平抑物价以及专卖制度,是战时经济体制的重大战略决策,对增加税收、稳定社会、坚持抗战争取胜利起了一定的积极作用。