抗战爆发后,全国民众联袂而起救亡图存,中间党派及其代表人物满怀高昂的爱国热情,积极投入抗日救亡活动,在政坛上异常活跃。
        初被视为“议会的雏形”、“民主的楼梯”、冀其能“开民治先河”的国民参政会,经过一年来的实践,充分表现出不过是徒具形式的粉饰机构,凡事关民主,有推动政治作用的提案,通过尽管通过,只在纸面上兜圈子,“除公文往来复去而外,事实上并无下文”。这种情况下,广大中间党派、民主人士深感必须有一个“根本”的解决,在他们看来,“若是走上了宪政的路,就是走上了发展整个政治和平的最积极的最正确的道路”①。民主宪政遂成为各在野党派的一致呼声。
        1939年9月,国民参政会一届四次会议召开。会上,第三党、职教社、救国会、青年党等在野党派参政员一致行动,突如其来地提出六个有关民主宪政的提案。要求国民党政府“立即结束党治,实行宪政”、“承认各抗日党派合法存在”、“严禁因党派私见而屏弃国家有用之人才”。为避免孤立,国民党遂授意其参政员抢先一步,也提出一个寥寥不足百字的宪政提案。经过激烈辩论,最后,参政会通过《召集国民大会实行宪政案》,决定治标办法:政府明令宣布,全国人民政治地位一律平等,政府行政机构应加充实改进,以集中全国各方面人才,抗战建国。治本办法:政府明令定期召集国大,制定宪法,实行宪政。②根据这一决议案,蒋介石指定黄炎培、张君劢等19位参政员组成宪政期成会,协助政府、促成宪政。
        10月,参政员张澜、黄炎培、沈钧儒、张君劢、章伯钧等人率先在重庆发起半月一次的宪政座谈会。此后,在陪都重庆,陆续有妇女界27个团体、25个青年团体代表,中山学社、职教社组织的宪政座谈会、宪政专题讲座等。
        11月后,宪政讨论逐步扩展到成都、上海、桂林,各种宪政组织纷纷成立。各地各界人士踊跃发表宪政言论,设座讲谈,撰文著书,一时风动。宪政成为当时政治生活中举国瞩目的大事。各地宪政讨论敦促国民党政府实施治标办法,“立即使全国人民在政治上一律平等,并使人民集会、结社、言论、出版有完全自由权,最低限度从目前起,对宪政运动之集会、结社、言论自由、出版自由不加任何限制”③。
        自民间宪政讨论一开始,国民党当局就三令五申:宪政,只能以“五五宪草”为基础。说什么国大组织法、国大代表选举法已经立法手续颁布实施,其依法所选代表,除附逆有据者外,“自应一律有效”。“五五宪草”已完成一切手续,“其合法性自无问题”,“必须提出该草案于国民大会”。蒋介石也一再强调:“决不可以有抵触五权宪法的规定”,特别要“体会到 ‘权’与‘能’分别的精义”④。按照这些法规,国大每三年一会,不设常设机构,徒有选举、创制、罢免、复决等政权空名。这种徒具形式的国大,其代表候选人也多由国民党指定。国家内外大权悉委诸政府。政府中总统拥有至高无上的权力,可以对外宣战、媾和、缔结条约,可以任免包括行政院长在内的高级官吏,可以宣布戒严、宣布紧急状态,发布紧急命令。“五五宪草”形式上也规定了人民某些权利,但每条之后皆附“非依法律不得限制”的尾巴,这就为国民党随时找寻借口剥夺人民权利大开方便之门。
        各地宪座会对此提出强烈批评,要求废除战前所选国大代表, 以普选原则重新选举。“候选人应由各团体各党派自己提出”,“尽量容纳抗日各党派、抗日各团体及各级民意机关的代表”。提高国大权限,“规定大会为最高政权机关”。彻底修改“五五宪草”,切实保障人民自由权利,取消所附“非依法律不得限制”之规定。尤其要求缩小总统权力,使之不得凌驾五权之上,总统任期可缩短,取消其发布紧急命令之权。在驳斥国民党专制法规的同时,中间势力楬橥起自己的宪政旗帜。按照他们的见解,中国的民主宪政最根本的特点,应该是:在经济方面,不排斥资本主义的经济原则,同时,接受中山先生民生主义的原则;在政治方面,不取法西斯剥夺民权的那种独夫专政,也不要资本主义的老牌宪法及“新民主主义宪法”。“而是能百分之百的接受民权主义的原则”;在民族方面,外求民族解放,内求民族平等。⑤循此原则,在他们的“五五宪草修正案”中将国民党政府集权、总统独裁的政体作了相应的更动。该案第三章明确规定:国大为最高权力机关,闭会期间增设议政会为常设机构,国大及其议政会被赋予广泛权力,可以议决戒严、大赦、宣战、媾和、条约案,复决预算,创制立法原则,复决立法院法律;凡国大通过之法案,总统应依法公布;决定弹劾罢免总统,罢免所有各院、部、委首脑;随时向总统及各院、部、委首脑提出质询,听取报告。⑥
        中间党派的上述主张,由于否认无产阶级领导,因此,受到了共产党的善意批评教育,毛泽东发表了著名的《新民主主义论》,为新民主主义宪政运动指明了方向。
        随着宪政运动的风起云涌,蒋介石也不得不做出虚伪的表示。在一届四次国民参政会上,蒋介石曾被迫表示:他深信宪政案的通过为本届参政会的最大贡献,“提高民权,加强国本应为最要之务”。在蒋介石的授意下,国民党也搞了一些官办宪政活动。1939年11月,国民党五届六中全会决定1940年11月12日召开国大。一时宪政之声,闻于朝野。中间党派中洋溢着一派乐观气氛,重庆宪座会上普遍认为:“此次宪政乃政府与人民共同之要求,故宪政之实施,原则上无问题。”“实行宪政,并非原则问题,乃系技术问题,故实行之程序及方法,须加以研讨。”⑦他们把一腔热望主要地寄托于手握政权的国民党,希望国民党能领导实行宪政。重庆宪座会“每次开会遇有国民党的参政员光临,大家都特别注意要把他推在主席团里。”有人还鼓吹蒋介石仿效土耳其凯末尔元帅,顺应历史潮流,毅行民主政治,则“蒋议长之勋业不难驾凯末尔之上。”其中急赴事功者,甚至想以基本原则的退让,求得宪政速成。主张对宪草修改“不妨暂为牺牲”,“不必龂龂争执”。国大代表“只好迁就既成事实,幸勿力争改选”。确保国大如期召开,先求宪政形式,再谋民主实质。中间势力的这些糊涂思想,妨碍了他们对现实民主需要的关注,削弱了第一次宪政运动的斗争锋芒。
        但是,国民党十分恐惧人民的宪政运动。蒋介石多次讲演,宪政的要点在于“重礼仪,守秩序”,实践“负责守纪”的精神。国民党中央秘书长告诫热心宪政者,宪政“最好由少数学者在房间里研究,不要发表什么文章,来什么运动。”当民间宪政热潮兴起后,国民党的宪政骗局即着手收场。国民党当局派出特务捣乱重庆宪座会,严密封锁各地宪政舆论。1940年4月,围绕在野党派提出的宪草修正案,在参政会第五次大会上,各在野党派与国民党尖锐对立,双方辩论未终,蒋介石即指示双方建议并送政府,不果而终。此后进一步加强对民间宪政讨论的限制。4月18日,国民党中央通过宪政问题集会结社办法,规定各地宪政讨论由国民党党部会同有关团体召集,一地以一团体为限,不得有纵的组织,集会期限六个月,逾期即停。凡违反国民党公布有关宪政文件言论,一律取缔。宪草修正案被国民党束之高阁,给了中间党派当头一击。
        1940年9月,国民党宣布:因交通不便,召开国民大会有困难,国民大会召集日期另行决定。至此,热闹一时的宪政运动便收场了。
        1941年3月,各中间小党派结成民主政团同盟,国统区的民主力量得到了发展。
        从1943年开始,共产党领导的人民武装,经过艰苦奋战,再次进入上升时期。在此期间,世界反法西斯战争也发生了重大转折,以斯大林格勒保卫战的胜利为标志,喧嚣一时的法西斯主义日趋没落,民主潮流席卷世界,强烈震荡中国政局。蒋介石集团发动的第三次反共高潮,不仅遭到中共的致命反击而被遏止,而且也受到了国内外舆论的一致反对。迫于内外强大民主压力,1943年9月,国民党五届十一中全会上,老调重弹,决定战后一年内,召开国大制定宪法,并在同月举行的三届二次国民参政会上予以宣布。11月,又组织了国防最高委员会宪政实施协进会,但是,国民党的宪政许诺仍不过是玩弄花招,未作任何实质性的民主表示,反而发起所谓“守法运动”,11月宪协会成立会上,蒋介石要求“知识分子与社会领袖”研究“如何领导同胞养成守法的习惯”,以此为“树立宪政的要道”。
        1944年元旦,国民党通过宪协会发动全国人民开展研究宪草运动,让“人民了解守法”,国民党报刊更充斥着守法宣传。新春伊始,民间宪政运动再次活跃起来,1月,沈钧儒、黄炎培等在重庆再次发起宪政座谈,2月,张澜、邵从恩等在成都组织民主宪政促进会。此后重庆、昆明、成都各地宪政组织联袂出现,宪政运动掀起第二次热潮。
        这次宪政运动一开始,中间势力的舆论发生了显著变化,各地各界在继续抨击“五五宪草”的同时,将斗争的主要目标转到争取宪政前的民主权利。众口一辞要求国民党昭大信,怯猜疑,拿出民主的实际行动。民盟主席张澜在《中国需要真正的民主政治》一文中,一针见血地指出:“舍此即时放弃一党专政,结束党治,取消党化外,所谓真正民主政治,便将永远无从谈起。”重庆宪座会上,论者一致认为,“除研究宪政之外,最重要的莫过于如何造成实行民主政治的环境和空气”,“民主是讨论宪草的先决条件”,“先有人权保障,然后有宪法”。成都《新中国报》连载长文“人民基本权利三项之保障”,敦促国民党政府立即明令保证人民人身、结社、言论出版三大自由。昆明学术界宪研会,直截了当声言,“中国国民今日要求的是立即实现民主,不是预备立宪,更不是一纸空头支票的宪草”,“一分行动比十分的言词更为切要。”5月,民盟发表时局主张,“民主体系的形成已刻不容缓,万万不可向战后推宕”。若不在战时实现民主,战后获得的将是“国家的分裂与毁灭,其痛苦必且十倍百倍于今天!”各地人士针锋相对地驳斥蒋介石集团要求人民守法的谬论,“秦始皇的焚书坑儒也是法,我们要不要来守秦始皇的法呢?”“真正的守法倒要责之那些能够违法毁法弄法的人。”黄炎培在第二次宪政运动之初,即向国民党当局提出切实奉行训政时期约法的提案。成都宪促会致函宪政实施协进会,要求先其所急,将人民权利与义务条款付诸实施。首先政府要守法,国民党要守法。
        1944年4月以后,国民党军队在豫湘桂接连溃败,更刺激了民主宪政运动的发展。6月,李济深等在桂林组织文化界抗战工作协会,提出铲除失败主义,立刻动员民众,坚持抗战,获各地热烈响应。重庆文化界,成都宪促会纷纷通电宣言,指出非立即实现民主,不足以团结各方,争取抗战胜利。大后方的《华西日报》、《云南日报》等地方报纸要求民主自由的文章连篇累牍。9月,重庆各界人士联名献言,呼吁国民党政府,“与民更始”“一新气象”。立即实现民主的呼声此呼彼应,盈于国内。
        国民党当局对广大群众立即实行民主的呼声,充耳不闻,虚与委蛇,促使中间势力对依靠谁实行民主这一重要问题,态度发生转变。他们从命途多舛的宪政运动经历中领悟到,“用磕头的办法,无论如何是不能磕出民主来的,民主也不是少数人包办得了的。”逐步放弃对国民党当局不切实际的希望,把立脚点转向人民,呼吁人民群众“不管政府是不是诚意”,自己起来求民主,要“求得有力”,“求得热烈”,“求得拼命”。民主斗士闻一多愤激地号召青年“闹”起来,打破法西斯专制下可怕的冷静。
        虽然,中间力量已经认识到国民党宪政的欺骗性,不再沉溺于空洞的宪政法理讨论,已经把民主要求与现实需要密切结合,力图以人民斗争造成强大压力,迫使国民党实行民主。但是,他们仍然缺乏深入发动大规模民众斗争的能力。参与斗争的主要力量,依然是各中间党派的骨干、社会上层人士和部分知识分子,缺乏下层群众,尤其是工农群众参加。各地组织也缺乏密切联系和配合,同时,他们不能根据斗争的发展,及时提出正确的斗争纲领,指导运动前进。
        围绕立即实现民主,各地提出纷然杂陈的主张:昆明学术界宪研会提出保证人民各项自由,取消民意代表圈定,扶助民营工业,实行二五减租,废除统销专卖政策等18条要求。成都宪促会提出开放言论,政府增强国家意识,加强正式司法机关权力,不得非法捕人,改革兵役征税弊端,组织武装人民等十项主张。重庆各界人士联名提出公开行政、开放言论、解放产业界、惩办犯法官吏、公平赋税等九项建议。工业界提出关于货币财政建设,物资调节分配,游资管理疏导等五项建议。还有人认为当务之急是如何协助政府扑灭土劣。这些主张、建议,虽反映了国统区民主斗争已经广泛开展起来,但缺乏鲜明而统一的斗争目标,因此,宪政运动仍一时徘徊不前。
        正当此时,中共审时度势,及时提出斗争纲领。9月15日,林伯渠代表中共在三届三次国民参政会上提出召开党派会议,建立联合政府的主张。10月10日,周恩来作了进一步阐发:由各抗日党派、抗日军队、各地方政府、各民众团体按各自代表的实际力量比例, 自己推选代表,于最近期召开国事会议;根据革命三民主义原则,切合时要,制定公认的施政纲领;在此基础上,成立各党派联合政府,由联合政府延纳各主要军队代表组织联合统帅部,并筹备真正普选的国大,实施宪政。中共联合政府的主张,抓住关键,根本改变了实现民主的方式,将此前中间党派实行的由在野党派督责国民党通过一党垄断的政权实施民主,一变而为各党派立即参与最高决策,共同掌握最高权力,实施民主改革。完全突破了国民党专制法统,开辟了实现民主的新途径。
        这一主张一经提出,宪政运动面貌为之一新,呈现波澜壮阔的斗争高潮。它树立起一面鲜明的战斗旗帜,为各方一致接受,此前分散繁杂的一般民主要求迅速统一到联合政府旗帜下。9月24日,重庆五百余人举行第七次宪座会,与会者一致谴责国民党专制黑暗统治,呼吁召开党派会议,组织联合政府。10月10日,民盟发表政治主张:“立即结束一党专政建立各党派之联合政权,实行民主政治。”同月,成都召开两千人参加的国事座谈会,张澜大声疾呼, “民主政府的开步走,就是联合政府”。1945年元旦,救国会、第三党、职教社等领导人纷纷献言献词,响应联合政府的号召。2月以后,渝、昆、蓉文化界、妇女界,美洲十大华侨报要求建立联合政府的通电宣言此呼彼应。中共的联合政府纲领也促进了国统区下层民主斗争的发展。1945年春,国统区下层民主斗争异军突起,爆发了工人市民反独裁示威,尤其各地学生运动,由座谈宪政发展为大型集会示威游行。成都、昆明学生示威游行参加者达数千上万人,无不高呼结束一党专制,建立联合政府的口号。在联合政府主张的指导下,局限于社会上层的宪政运动已开始与下层群众的民主斗争合流。
        中共联合政府的纲领,启发中间党派民主人士的思想认识大进一步,坚定了他们依靠人民群众直接实现民主的信心。第三党领导人章伯钧在重庆国事座谈会上发言,“我们今天要自己起来,不能等待政府今天颁布一个条例,明天下一个命令。”邓初民认为,“抓强盗,不能由强盗来抓强盗”。“实行民主必须要由赞成民主的人来实行民主,决非反对民主的人能实行民主。”民主“已经不是枝枝节节头疼医头、脚疼医脚的办法所能奏效的了”,“只有人民自己掌握对外抗战,对内实施民主的机构,民主的真谛,才能发挥,民主政治的方案,才能实现。”他公开申言,“现在是向法西斯进军的时候了!”马寅初更将矛头指向蒋介石,“想做汉高祖,想做明太祖,那是一百年前,几百年前的脑子,现在不行了”。违背民主潮流只能成为“祸国殃民”的“万世罪人”。
        面对联合政府主张为宗旨的宪政运动,蒋介石集团不得不频频许诺提前召开国民大会,企图将民主宪政运动拉回国民党专制法统之内。1945年元旦,蒋介石在新年献词中声称,不待战后,一俟军事形势稳定,立即召开国民大会。3月,又称定于本年11月召开国大。但是,国统区民主力量已坚决屏弃了国民党包办的国大,无情地揭露国民党,“过去,主张缓开国民大会是为了维持训政的局面,今天,主张速开国民大会也是为了维持训政的局面”。“总而言之,宪政仍然是被作为一种手段而玩弄着。”民盟迭次宣言,坚持联合政府立场“否则藉延宕以资敷衍,弄名词以饰观听,则不惟当前一切困难问题无从解决,整个国家民族且有陷于分裂破碎之虞。”围绕建立联合政府还是召开国大,以广大民主力量与中共为一方和以国民党顽固派为一方,形成壁垒分明的两个阵营。
        经过中共与民主力量不懈的斗争尤其重庆谈判,终于迫使国民党答应并召开了政治协商会议。周恩来曾言简意赅地指出:“政协会议就是党派会议”,“照政协的决议改组的政府,就是联合政府”。⑧