国民参政会是在抗日民族统一战线影响下建立的具有战时初步民意机关性质的机构,在中国现代民主政治发展史上占有重要的地位。
        1931年九一八事变发生,民族危机日益加深,全国各界对蒋介石南京政府的不抵抗政策和独裁政治表示强烈不满,要求修明政治,结束一党专制,“还政于民”,“实行宪政”。同年底,蔡元培在上海召开的国民党第四次全国代表大会上提出关于召开国难会议的临时动议,要求政府“容纳各方有经验之人才加入,以收集思广益之效”,使全国人民同国民党共同承担起挽救国难的重任。国民党四届一中全会遂作出筹备召集国民代表会议的决议。1932年4月,洛阳“国难会议”南京政府作出提前设置中央民意机关的决议。5月,国民党中央政治会议决议在“训政时期”中央民意机关定名为“国民参政会”。12月,国民党四届三中全会通过了国民党中常会关于召集国民参政会并规定组织要点案和蒋介石等人关于1933年内召开国民参政会等提案。这在当时仅是个许诺,并未立即付诸实施。直到抗战全面爆发,国共合作重新实现,全国政治才出现新的转机。抗日的各党派及无党派爱国民主人士再次强烈呼吁国民政府开放政治,实行民主,集中全国人民的智慧与力量,共同抗战,并要求国民政府设立民意机关,使各阶层人民享有参政议政的机会。
        八一三淞沪抗战打响,蒋介石决心抗日。为广集民意,坚持抗战,国民政府于1937年9月9日决定在战时国防军事最高决策机构国防最高会议之下设“国防参议会”,延聘国民党、国家社会党、青年党、第三党、共产党代表以及无党派的社会名流25人为参议员,共商国事。这个参议会虽没有任何职权规定,对任何议案无决定权,但它开了国民党执政以来邀集各党各派各方共商国事的先声,是抗战开始后民主政治发展的一个新界点,成为“国民参政会的胚胎”。①
        1938年3月29日至4月1日,国民党在武昌召开了临时全国代表大会,采纳了在国共谈判中中共提出的应将国防参议会扩大为国民参政会的建议,于3月31日第三次会议通过了《组织非常时期国民参政会以统一国民意志增加抗日力量案》,该案规定:国民参政会的宗旨是“统一民众意志,增加抗日力量”。4月1日,国民党临时全国代表大会通过了内容包括军事、政治、经济、外交等方面方针政策的《抗战建国纲领》,规定:“组织国民参政机关,团结全国力量,集中全国之思虑与识见,以利国策之决定与推行。”②同时,大会《宣言》也指出:“为适应战时之需要计,应就各机关组织加以调整,使之趋于简单化,有力化,并应设立国民参政机关,俾集中全国贤智之士以参与大计。”③4月7日,国民党五届四中全会通过《国民参政会组织条例》。12日,国民政府正式公布《条例》,共计15条,规定:“国民政府在抗战期间,为集思广益,团结全国力量起见,特设国民参政会。”即国民参政会是抗战时期的一个“特设”机构。国民参政会置参政员总额150人(后增至200人),凡具有中华民国国籍,年满30岁的男子或女子符合以下条件之一者,得为国民参政会参政员:(1)曾在各省市公私机关或团体服务三年以上著有信望者,计选任88人;(2)曾在蒙古西藏地方公私机关或团体服务,著有信望或熟谙各该地方政治社会情形信望久著者,计选任6人(蒙古4人,西藏2人);(3)曾在海外侨民居留地工作三年以上著有信望或熟谙侨民生活情形信望久著者,计选任6人;(4)曾在各重要文化团体或经济团体服务三年以上著有信望或努力国事信望久著者,计选任50人(后改为100人)。参政员任期为一年,国民政府认为有必要时,可适当延长一年。现任官吏不得为参政员。参政员的人选由各省市政府及各省市党部联席会议、蒙疆委员会、侨务委员会、国防最高会议按照应出名额加倍提出候选人,由国防最高会议汇送中国国民党中央执行委员会,提付国民参政会参政员资格审议会审议(由国民党中央执行委员会指定九人组成审议会),最后由国民党中央执行委员会决定。国民参政会正副议长由国民党中央执行委员会直接选任。国民参政会每三个月开会一次,会期为十天,必要时召开临时会议或延长会期。休会期间设置国民参政会驻会委员会,由参政员互选15人或25人组成,以听取政府各项报告及决议案的实施经过。关于国民参政会的职权,《条例》规定:“在抗战期间,政府对内对外之施政方针,于实施前,应提交国民参政会决议”,“国民参政会得提出建议案于政府”,“国民参政会有听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权。”如“遇有紧急特殊情形,国防最高会议主席得以国防最高会议组织条例,以命令为便宜之措施”。④
        6月17日,国民党中常会第81次会议决议,选任汪兆铭、张伯苓为国民参政会正副议长,21日,国民政府正式公布。同时于6月17日公布了根据《国民参政会组织条例》及有关修正条文的代表遴选原则所选任的参政员名单,共计200人,国民党员89人,共产党员7人,青年党7人,国社党6人,社会民主党1人,中华民族解放行动委员会1人,无党派各界社会名流89人。共产党参政员有毛泽东、陈绍禹(王明)、秦邦宪、林祖涵(林伯渠)、吴玉章、董必武、邓颖超。青年党、国社党、第三党、救国会、职教派、乡村建设派等中间党派及教育界、金融实业界、新闻出版界、海外侨领、天主教等各界名流人士有沈钧儒、张澜、陶行知、王造时、史良、张申府、黄炎培、梁漱溟、江恒源、曾琦、李璜、左舜生、张君劢、罗隆基、章伯钧、罗文干、陶孟和、张奚若、莫德惠、杜重远、王卓然、许德珩、陈嘉庚、邹韬奋、谭平山、颜惠庆、胡适、傅斯年、施肇基、晏阳初、梁实秋、章士钊、钱瑞升、吴贻芳、张忠绂、张伯苓、王云五、于斌、刘哲、胡文虎、钱永铭等人。从国民参政会的组织和参政员的组成看出,在国民参政会初始,国民政府确实是延纳了一批不乏热心国事的各党各派及无党派人士。但在国民参政会中作为其重要组成部分的国民党员外的各党各派均以地区或经济、文化团体的名义产生,完全回避了阶级和党派的性质,即国民党以外的各政治党派只能以国民的资格而不能以党派的资格参政;国民参政员不是由民选产生而由国民党遴选组成,因而距真正的民意机关还相去甚远;国民党及其追随国民党的各党派及无党派人士占了绝对的多数,就是被誉为“全国大团结的阵容”的第一届国民参政会,参政员中国民党参政员比其他党派的参政员的总数还多几倍。如果以政治分野归类,国民党及其附庸占到总数的四分之三。以后的历届国民参政会,国民党人数的比例则越来越大,最多时占到三分之二强。按照国民参政会组织条例,参政会有决议国家重要施政方针权、建议权、听取权、询问权(后加调查权和审议权),但国民参政会的决议案必须经国防最高会议通过方有效或“遇有特殊紧急情形”国防最高会议主席即可“以命令为便宜之措施”,所以国民参政会的决议权,徒具虚名。国民参政会的调查权只限于“政府委托考察事项”,实际上参政会的权限只有建议和询问权,并无决策之权。周恩来称国民参政会是一个“作客的机关”。⑤民主人士邹韬奋称:“国民参政会只是一个代表民意发言的机关,执行之权却在政府,”⑥“他的决议案并无代表民意监督政府之权,或监督政府必须执行之权”,“至多只是政府的一个顾问机关”,“略含民意机关的一点点的微微的曙光”。⑦
        即使如此,国民参政会的设立显示出抗战初期国民党开放民主的迹象,是对过去国民党一党专擅政权坚冰的裂破,它为各党派各界爱国人士提供了一个公开发表政见,反映民意的坛台,有利于抗日民族统一战线和抗战民主的发展,正似“在渴望实行民主政治以加强国力,甚于大旱之望云霓的今日,有此似民意机关的成立”,“也未尝不聊胜于无”。⑧中国共产党在国统区的机关报汉口《新华日华》发表社论指出:“这是相当民意机关的初步形成,但尚不是普通民主国家的代议机关,”“战时相当民意机关的建立,是十分恰当和需要的。”“今天国民参政会的召集,当然是表现中国政治上的一个进步。”⑨首届国民参政会召开前夕,中共七名参政员联名发表题为《我们对于国民参政会的意见》指出:“在目前抗战剧烈的环境中,国民参政会之开会,显然表示着我国政治生活向着民主制度的一个进步,显然表示着我国各党派、各民族、各阶层、各地域的团结统一的一个进展。虽然在其产生的方法上,在其职权的规定上,国民参政会还不是尽如人意的全权的人民代表机关;但是,并不因此而失掉国民参政会在今天的作用与意义——进一步团结全国各种力量为抗战救国而努力的作用,企图使全国政治生活走向真正民主化的初步开端的意义。所以,我们——共产党人除继续地努力于促进普选的、全权的人民代表机关在将来能以建立外,将以最积极、最热忱、最诚挚的态度去参加国民参政会的工作。”⑩各民主党派及无党派人士也纷纷发表谈话,对国民参政会的设立表示欢迎并寄托厚望。沈钧儒指出:“我对于参政员的人选尚觉满意,可以说各方的人士、全国的老成硕望已经有不少包容在内,还能符合国民党临时代表大会宣言所说的集合全国有志之士以共同救国,”但“希望政府当局对参政会的决议案尽量采纳,切实执行,打破过去执而不行、行而不执的积弊。”史良指出:“这次参政会的代表,虽由政府选派与决定,但其中有各党各派的代表,且又来自各省各地,所以一方面表示出各党各派的团结,一方面也更能代表各方面的民意。参政会的代表约二百人,其中妇女二十分之一。数量虽不算多,较之以前是大有进步。而妇女能积极参政,实为前所未有。”(11)邹韬奋指出:“这次参政会的参政员虽不是民选,但就政府所发表的参政员的人选看来,一般地说,政府对于民意代表这一点确有着相当的注意。”(12)
        1938年7月6日,国民参政会第一届第一次会议在汉口两仪路上海大戏院正式开幕。共产党参政员陈绍禹、秦邦宪、林祖涵、吴玉章、董必武、邓颖超出席。毛泽东以“因齿病及琐务羁身”(13)请假,但他致电国民参政会指出:“当此抗战周年,全国上下精诚团结,再接再厉,誓驱强寇,而敌人进攻,亦正有加无已之际,国民参政会恰于此时开幕,民意攸宣,国人同庆。”“寇深祸亟,神州有陆沉之忧;民众发舒,大难有转旋之望。转旋之术多端,窃谓以三言最切:一曰,坚持抗战;二曰,坚持统一战线;三曰,坚持持久战。诚能循是猛进,勿馁勿辍,则胜利属我,决然无疑。”(14)
        出席这次参政会的参政员共162人,因故未出席37人以函电请假,青年党参政员喻维华女士于会前遇刺身死。国民政府军政要员蒋介石、冯玉祥、白崇禧、孔祥熙、张群、居正、于右任、何应钦、何健、王世杰、陈立夫、邵力子、陈公博、翁文灏、张嘉璈等人以及英国驻华大使卡尔、美国驻华大使詹森、瑞士驻华公使倍克飞力斯、法国驻华代办劳德士、意大利驻华使馆代表毕杰地、比利时驻华使馆代表樊东坡及中外记者等千余人到会。一些国际援华组织、华侨团体纷纷致电祝贺。会议由议长汪兆铭致开幕词,会议副秘书长彭学沛宣读国民政府主席林森自重庆发来的贺电和书面训词,训词指出:“国民参政会产生于国家之非常时期,应以非常之精神与毅力,肩荷非常之职责,以为国家民族建立非常之事功,藉救国家民族之危亡,而跻国家民族于自由平等之域,俾在中华民族奋斗史上,创造一页光荣之记录。”(15)而后,国民政府军事委员会委员长蒋介石戎装佩剑,登台致词:“此次国民参政会,成立最重要的意义和惟一的目的;就是集中全民族的力量,对侵略的势力,作殊死的斗争,以求得抗战的胜利和建国的成功。”要达到这个目的,必须“加强团结和巩固统一”,使参政会成为“抗战建国的国民参议会”,“为国家建立一个永久的真正的民主政治的基础”。(16)副议长张伯苓致词后,参政员张一麟致了答词。从7月6日下午开始至7月14日先后听取了国民政府各院部关于政治、军事、经济、交通、外交、司法、监察等方面的报告,各院部长答复了参政员提出的质询事项;讨论、审议了130余项提案,通过了116项决议案。其中由共产党参政员陈绍禹领衔,68人联署提出的《拥护国民政府实施〈抗战建国纲领〉案》是这次大会最广泛的提案,这一提案和郑震宇等28人提出的《精诚团结拥护〈抗战建国纲领〉案》以及王家桢等21人提出的《拥护〈抗战建国纲领〉案》三案合并讨论,中共代表陈绍禹、青年党代表曾琦以及蒙古、新疆等代表相继发言,表示热烈拥护抗战建国的政策,精诚团结,以打破敌人的挑拨离间的虚伪宣传,全场爱国情绪为近年集会所罕见。会议一致通过《拥护〈抗战建国纲领〉决议案》,场内掌声雷动,历数分钟不止,此为国民参政会最有意义最有重要性之表示。(17)胡景伊等21人提出的《拥护政府长期抗战国策案》也得到全体参政员一致起立通过。此外,还有邹韬奋等人提出的《调整民众以发挥民力案》、褚辅成等人提出的《从速实行下级自治,以发动民众当兵自愿案》、孔庚等人提出的《改善地方政治机构,加速完成地方自治案》、曾琦等人提出的《克期成立省县市参政会案》、吴玉章等人提出的《改善县区政治机构与保甲办法案》、许德珩等人提出的《拟请从速设立省县及县以下民意机关案》、沈钧儒等人提出的《切实保障人民权利案》、陈绍禹等人提出的《加强保卫大武汉案》、王造时等人提出的《设立省以下各级民意机关案》、梁漱溟等人提出的《召开战时农村会议并于政府中设置常设机关建议案》等重要提案均获得通过。
        会上,汪精卫唆使傅斯年、梁实秋等人极力活动,企图提出弹劾孔祥熙案,以便将孔赶下台,由他取而代之出任行政院长,中共参政员坚决反对,汪的阴谋未能实现。汪不甘心失败,又指使汪派参政员陶希圣、李圣五等人提出《对德意外交采取分化方略案》,要求派参政员赴德、意两国游说,以改善和加强同德意两国的关系,为汪精卫集团与日本的“和平运动”大造舆论,又遭到中共参政员的强烈反对。由于众多参政员将注意力集中于中华民族抗日图存,协助政府抗战这一中心主题上,对汪精卫集团的妥协意图尚未给予注视或足够重视,使得汪派提出的提案也经过讨论、审查、修正后获得通过。大会自始至终既充满团结和民主的精神,又伴杂着复杂的斗争。《国民参政会议事规则》规定,国民参政会提案由参政员20人连署提出,书面临时动议须40人连署提出,参政员对政府询问须有5人连署,对于议案之修正须有10人以上连署,提案须有出席会议参政员半数之赞成始得议决。(18)这种规定给人数居极小比例的共产党及其他中间党派参政员行使建议等职权造成极大的困难,即使一个提案勉强能够提出,议决时如遭到占多数的国民党参政员的反对,很难通过,而国民党参政员提出的提案则垂手可过。批评时政,倡言改善政治的提案无不遭到国民党参政员的反对,在审查会中经过激烈辩论,从题目到用词,反复大动手术,始能勉强通过。沈钧儒等人提出的《切实保障人民权利案》中“非法律权限或无法律原因滥施职权而拘禁处罚人民及妨害人民行使权利者,应依刑罚严予处罚”,“非法律上有权执行拘捉押禁之机构,应严加查禁”,均被全部删掉。其他有关款项也作了相应修改,更有甚者将提案标题修改为《请中央通令全国军政机关切实保障人民权利案》。
        7月15日,大会选举张君劢、左舜生、曾琦、张炽章、胡石青、董必武、陶希圣、孔庚、胡适、刘百闵、罗文震、秦邦宪、傅斯年、刘蘅静、邓飞黄、范予遂、许孝炎、马亮、梁漱溟、刘叔模、郭英夫、沈钧儒、李永新、罗隆基、陈绍禹25人为驻会委员会委员。讨论和修正了大会宣言草案,最后一致通过大会《宣言》,宣示中外:“我中华民族立国东亚,自古以和平为国是,”“中国民族从不敌视日本人民,至今依然。中国抗战之目的,纯属自卫,中国必须恢复其领土主权行政完整,此乃任何国家立国自存之最小限度立场。中国全体国民,誓以一切牺牲达此目的。”“特代表我全体国民庄严宣告:中国民族必以坚强不屈之意志动员其一切物力人力,为自卫,为人道,与此穷凶极恶之侵略者,长期抗战,以达到最后胜利之日为止。”郑重声明:“我四万万五千万之中国国民,必永远拥护国际和平组织及一切国际和平公约,必永远赞助世界人士为增进国际和平人类进步之一切努力。”特别声明:“南北傀儡组织,乃敌阀之俘囚,民族之败类,虽僭称政府,而无任何政权,仅共敌阀名义上之利用,决无言论行动之自由,此在国际法上,且远逊于丧失独立后之被保护国之地位。夫中华民国独立自由之国家也!”最后呼吁:“国难之险,险于覆舟;应战之急,急于救火。凡我同胞,安危相关,生死与共,惟有尽一切努力,忍一切牺牲,以求贯彻抗战之惟一目的。”(19)国民参政会一届一次会议宣布闭幕。
        此次国民参政会第一次确定了“实行民主政治”的方针,正式宣布了“在抗战时期保障民生”的必要,再一次确定了“抗战到底,争取国家民族最后胜利”的国策,明白地宣布了“各党各派各界合作的抗日民族统一战线”的方针。会议“集议十日,研讨大计”,“舍小异而趋大同,合众是以为国是,因以加强团结之精神,巩固统一之基础,遂使友邦观感,为之一新,世界论坛,悉予好评。而此种在行动上表示举国一致协助政府抗战之事实,将令倭寇不得不重新认识我国国民排除侵略之力量,尤足予倭寇心理上以致命之打击。是参政会在精神方面收获殊多,而为民族复兴史上所应大书特书者”。(20)苏联《真理报》评价:“此事在中国历史上,为一重大之事件,无疑的,对于中国人民反抗日本侵略者之民族解放战争,颇为重要。”“国民参政会乃巩固与扩展统一战线一重要阶段,在进一步团结国内各势力,以武力抵抗日本侵略者上自具有莫大意义。同时,此会召集,即明示联合反日统一阵线之伟大力量业经形成。”“联合统一阵线之巩固与扩张”,即为最后胜利的保证。(21)会议所表现出来的这种各党各派各界团结统一,民主协商的精神,使全国人民的抗战激情为之一振。会议上,中共参政员以民族利益为重,求同存异,团结多数,是促成会议成功的重要因素。
        国民参政会既不是“战时国会”,也不是完全的民意机关,仅是国民政府的一个咨询机构。其从1938年7月6日正式成立暨首届首次会议召开至1948年3月28日国民党“行宪国大”召开的前一天草草收场,历时近十年,共计召开4届13次会议,而首届首次会议是目标最集中、意志最统一、会议秩序最正常、气氛最融洽的一次。之后,随着国民党反共反人民的加剧,国民参政会日益成为民主的装饰品和蒋介石国民党独裁专制的御用工具。抗战胜利后,国民参政会则更完全地变成国民党推行反共政策,鼓动内战,粉饰独裁的宣传机器,因之它也完全失却了人心,匆匆宣布其使命的终结。