北平和天津是华北政治、经济和文化中心,战略地位十分重要。 日军侵占华北以后,为了强化沦陷区统治,在政治上推行“以华治华”的方针,于1937年底在北平扶植汉奸建立“中华民国临时政府”,辖制河北、山东、山西、河南四省。1940年3月,它被并入南京汪伪“国民政府”,成为一个半独立的地方政权。
        利用汉奸拼凑伪组织,以分裂华北,是日本侵略者的一贯手法。九一八事变后,日本占领东北,随后向华北不断扩张。他们打出反共的旗帜,一面向国民政府进逼,一面网罗汉奸,试图在华北制造“独立”。1935年10月,日军指使汉奸在河北香河暴动,占领县城,11月又扶植汉奸殷汝耕建立“冀东防共自治政府”,脱离国民政府控制。抗日战争爆发后,日军相继占领北平和天津。7月30日,日本特务机关拉拢前清遗老江朝宗和原商会会长冷家骥、原北平市公安局长潘毓桂等,在北平成立“治安维持会”。维持会会长江朝宗,常务委员有周履安、吕均、周启祥、邹泉荪、冷家骥、王毓霖、梁正平、杜文龙等,大多为失意政客和商人。会址设于中南海怀仁堂,下设公安、社会交通、金融各组,均由日人充当顾问,掌握实权。8月1日,天津部分汉奸和亲日分子也成立了“治安维持会”,由原北洋政府代国务总理高凌蔚任会长,委员有钮传善、刘玉书、沈同午、孙润宇、王竹林、赵聘卿、王晓岩、邸玉堂、方若等,也大都为北洋旧官僚和商界人士。这两个维持会,是七七事变后日军最早扶植的汉奸伪政权。8月6日,北平维持会改为“北平市政府”。天津仍保留维持会之名,实际亦为地方政权,其统辖范围不限于天津市区,还包括天津县、静海、青县、沧县、南皮、交河、东光、吴桥、武清、固安、安次等县。
        维持会是日军在占领区建立的临时权力机构,事实上一切活动均受日人操纵。天津治安维持会成立的最初两个月,几乎是每天都要召开一次会议,由特务机关长亲自主持。名为会议,实际上是特务机关指派实际工作。如果工作效果没有达到特务机关的要求时,汉奸们就要受到申斥;在开会时,除去特务机关长亲临外,还有特务机关的其他人员参加。维持会惟日本人是听,完全成为日本侵略者俯首帖耳的傀儡机构。
        随着战争不断扩大,平津维持会成立后,华北各地也陆续涌现一批伪组织,如石家庄“冀南各地各县治安维持会联合会”,济南“山东省治安维持会”,以及太原“山西省临时政府”、河南安阳“河南省自治政府”等。这些伪组织,均由一些失掉民族气节的民族败类拼凑而成。他们对日本人殷勤献媚、邀官求宠、为虎作伥,对广大民众摊销派税、乱抓伕役、搜刮财富、恶如虎狼,使战争初期的华北沦陷区成了恐怖的“特务世界”。
        日军占领华北以前,致力于分裂华北,以削弱国民政府在华北的影响,占领华北后则企图将其纳入自己的统一管理之下。这样一来,各地分散林立的维持会组织显然不适应全面侵华的要求。8月14日,日本关东军制定《对时局处理大纲》,率先提出在华北建立独立于其他政权以外的统一政权的意见,提议“华北政权大致以五省自治为最终目标,先将河北及山东二省(将来包括山西省)组成一个政权”。同时“配以有能力的日本顾问”,以便让日本特务机关通过顾问“对其外交、经济、内政方面进行幕后指导”。①
        对华北地方伪政权的策划,是直接受日本华北方面军领导的。9月初,华北方面军任命喜多诚一为特务部长,负责筹建华北伪政权。喜多原任日本驻华大使馆武官,旅居中国有年,熟悉中国政治和社会情况,与北洋军阀政府的官僚军阀也多有往还。他上任后,先以北平市政府的名义,宣布将北平改名北京,以备将来伪政权“定都”,同时,加强了与旧官僚和失意政客的秘密来往,冀图寻找一批翻云覆雨、毫无祖国观念的汉奸充当伪政权的合适人选。9月25日,华北方面军特务部制定了《关于建立华北政权的方案》,提出要“及时地在华北建立以防共亲日满为其政纲的政权”;“当达到占领河北省大半时,即建立察哈尔省政府、河北省政府、天津市政府及统一的华北政权(加强北平市政府)”; “当能包括山西及山东时,即扩大为统一政权”;“新政权虽然实质上是与南京政权分开的,但开始即勿使其采取声明独立或进行易帜的态度”。②这时,特务部不主张新政权“声明独立或进行易帜”,主要是日军对上海的入侵遇到中国守军有力的阻击, 日本正设法与南京政府谈判,结果尚不可预料。
        10月1日,日本内阁制定《中国事变处理纲要》,对华北占领区提出两条方针:一是“解决华北问题的目标,在于实现日满华三国的共存共荣,宗旨是使华北在中国中央政府之下实现真正的明朗化”;二是为摆脱“占领敌国领土的观念”,“不实行占领正式的行政,但必须在日军指导下确保治安”,“政治机关由当地居民自主组成,但必须加以指导,使其施行明朗的政治”。③
        10月份以后,华中战场形势发生了重大变化。日军不断冲破中国守军防线,逼迫中国军队节节撤退。这时,华北日军与日本军部中一些人开始主张在华北建立一个能够取代南京国民政府的“中央政府”,以使其政令能在日军势力所达的范围内普遍施行。10月22日,日本华北方面军特务部决定,“为了根本解决事变,当以在华北建立的政权作为真正的中国政权, 日本与南京政府断绝关系。政体定为民主制,最初以委员制开始工作,但应尽速转为总统制。以吸收了王道和道教的新(亲)民精神为指导思想”。④随后,特务部又进行了具体方案研究,于11月14日制定出《华北政务指导计划案》,加紧筹划建立华北统一伪政权。
        与此同时,华北方面军特务部长喜多诚一在物色伪政府人选时却颇费周折。喜多认为,华北地域宽广,政治关系复杂,战略地位又非常重要,政府人选必须具有相当的潜在的势力和号召能力,否则不能胜任。于是,他制定出如下选拔标准:1.元首须以曾任总统、总理的一流人物任之;2.政府首长须以曾任总理、总长的一流人物任之;3. 素无抗日言行,又非第29军出身,并有相当资望而反对国民党者。根据这一标准, 日军最初物色的“理想”人物是:曾任北洋政府总理的靳云鹏、直系军阀头子吴佩孚和原交通总长曹汝霖等。喜多计划以靳或吴任总统,如两人同时上台,则分任总统、副总统,以曹汝霖为总理。原因是靳曾任北洋政府的总理,在华北军政人员中,也有相当的威望;吴虽头脑简单,在华北仍有一定影响;曹则是老牌亲日分子,可以负责实际工作。但是,经过分头接洽之后,靳云鹏以“礼佛有年,无心问世”的话辞谢。吴佩孚也表示说:“我诚不能与国民党合作,但也不能在日本保护下治国。如必须我出山,则须日本退兵,由我来恢复法统”。而曹汝霖只用“愿以在野之身,赞成新政权的成立”一类虚词搪塞,也不愿意在伪政权中担任实际职务。喜多无奈,只得降低标准,改为在“二流人物”中物色汉奸。最初,原任伪满洲国外交部大臣张燕卿因官场失意,愤而辞职,曾由日本到北平。因张过去任天津县长时颇有劣迹,人民对之积怨甚深,故而喜多未予重用。后来,蛰居大连的陈中孚也潜来北平,因其曾在国民政府中担任要职,不符合选拔条件,喜多也未罗致。最后,喜多选中了旧北洋政府官僚王克敏充当傀儡。
        王克敏,浙江杭州人,早年曾在日本任留学监督,后投靠直系军阀,担任过财政总长、中国银行总裁等职。北洋政府垮台后,投靠国民党,出任北平政务整理委员会代理委员长和冀察政务委员会经济委员等,是臭名昭著的亲日派。抗战爆发时,他避居大连,与日本军方要员秘密来往,表示愿意为日本侵华效劳,得到日本军部赏识。后来,日本将王克敏接到日本福冈,密商组织华北政权事宜。1937年10月,他由日本特务山本荣治护送返回北平,不久就在北京饭店挂出“临时政府筹备处”的招牌,纠集汉奸,开始拼凑伪政权。
        在日本人眼中,王克敏善于治事,却非有威望的政客,因此只把他作为伪政权中的责任者,并希望他继续罗致有潜在号召力的巨奸。而王克敏权衡局势,也愿意为伪政权找一名挂牌的“元首”,负政治上的实际责任。于是,他在与汤尔和、董康、朱深、王揖唐、齐燮元等筹备伪政权的同时,再次请靳霎鹏等出山,被靳婉拒。对于曹汝霖,王克敏颇费脑筋。曹一旦下水,便会对王取而代之。王先派人探讯曹的动静,知其不愿再给自己加上一层卖国的罪戾,便欣然采取“位尊而多金”的方法,聘曹为最高顾问,月赠公费2000元,使曹并不在伪政权中视事。
        经过一段酝酿与筹备,伪中华民国临时政府于1937年12月14日在北平宣布成立。该政权原拟于1938年元旦登台,因12月10日南京陷落, 日军认为及时在华北建立伪政权有新陈代谢的意义,遂决定提前推出伪政权,实际上因成立仓促,伪政权对外办公的日期,仍推至1938年元旦。在成立会上,日军派代表致词祝贺,王克敏等发表了宣言。宣言极力鼓吹“中日亲善”、“铲除共产主义”和“确立东亚和平”,同时对英美等国也作出了“辑睦邻邦,凡以前政府对外义务,业经公诸国民者,临时政府代负其责”的允诺,以求减少国际上对伪政权建立的阻碍。
        伪临时政府的组织大纲,是由王克敏、朱深等抄袭英美国家三权分立、责任内阁的方案制定的。其中枢设行政、议政、司法三个委员会,分掌行政、立法、司法职权。行政委员会下辖各部及直属局,总长由行政委员会委员兼任。该政府内部组织及官员大致为:
        1. 议政委员会,委员长汤尔和,常务委员王克敏、朱深、董康、齐燮元、王揖唐,委员江朝宗、高凌蔚、马良(后增加王荫泰、余晋和、潘毓桂)。
        2.行政委员会,委员长王克敏,行政部长王克敏兼,治安部长齐燮元、教育部长汤尔和、法制部长朱深、赈济部长王揖唐(后增加财政部长汪时璟、实业部长王荫泰、秘书长祝书元)。该会直辖建设总署,署长殷同;中国联合准备银行,行长汪时璟;中央电报局,局长邓子安;邮政总局,局长潘传香;蒙藏委员会,委员长安钦活佛;天津海关,监督温世珍;长芦盐务局,局长杨廷溧。
        3.司法委员会,委员长董康,委员吕世芳、张乘运、朱熙年,秘书长陶沐。下辖最高法院,院长董康,检察长张孝移;行政法院,公务员惩戒委员会,委员长董康,委员祝书元、罗世芳,朱熙年、游捷、吴爱修、黄孝平、于光熙、冯君。
        伪临时政府宣布以北洋政府时期的五色旗为“国旗”,定都于北京,并将北京、天津改为特别市,江朝宗为北京市长,高凌蔚为天津市长兼河北省省长。该政府管辖范围号称有河北、山东、山西及河南一部分。河北省辖冀东、津海、保定、冀南四道,省公署设天津;山东省辖鲁东、鲁南、鲁北、鲁西四道,省公署设济南,马良任省长;山西省公署设太原,苏体仁任省长;河南省初时仅为豫北一部分市县,省公署设安阳,萧瑞臣任省长。
        随着伪临时政府成立,各地治安维持会相继解散,其成员大都被吸收进各级伪机构之中。
        不久,伪临时政府与日本政府签订《政治技术指导协定》。日本以派遣顾问的方式,对临时政府进行全面控制。1938年4月, 日本政府派出以汤泽三干男为首的行政、法制和军事高级顾问常驻三个委员会,同时派来辅佐官15人,分驻各部。伪临时政府及各部的一些重大施政措施和人事调动,无不经过他们提出意见,先由日本特务机关制成方案,再交临时政府推行。
        在筹建伪政权的过程中,王克敏的政治野心很大,不仅要将华北各地伪组织纳入其麾下,还欲建立大一统的全国政权。临时政府曾发布五项施政方针:1.内政方面“消除国民党一党专制的积弊,真正体现中国民众的共同心意”,“施行为中华民族谋幸福的政治”;2. 经济方面“确立以农为本的农村政策,同时开发资源,发展生产”;3. 东亚政策是“以体现东亚道义的民族协和精神为基准,与邻邦友好相处,谋求真正的亲善合作”,4. 对外政策是“前政府所负的对外义务,凡属已向国民发表的债务及其他义务,代其承担一切责任”;5. 防共方面“绝对排除容共政策,进一步与防共各国相协力,确保东亚的固有和平”。从这一施政方针可以看出,华北日军和王克敏之流幻想伪临时政府可以最终发展为控制全国的中央政权,以替代南京国民政府。
        然而,以后的形势发展证明,华北日军和王克敏都很难左右时局。华中日军占领上海、南京等地后,也在南京拼凑了以汉奸梁鸿志为首的“中华民国维新政府”,从而形成南北傀儡政权各自独立、互不统属的局面。1938年5月,王克敏亲赴东瀛,寻求日本支持其“统一计划”,终因侵华日本海军和陆军之间矛盾重重,南北伪政权难以合流。最后,双方商定采取“分治合作”的办法,共同成立一个中介机关,作为统一前的过渡机构。9月22日,中华民国联合委员会在北平成立。双方各派等量人员参加。伪临时政府王克敏、王揖唐、朱深,维新政府梁鸿志、温宗尧、陈群六人为委员,王克敏为主席。由于双方利害上的冲突,这一组织有名无实,工作一直没有实质性进展。
        伪临时政府处处仰日本人的鼻息,甘心充当日本帝国主义的鹰犬。它成立后,一面镇压人民的抗日斗争,一面配合日军疯狂掠夺华北煤、铁、粮、棉等资源。1938年1月,伪临时政府宣布实行“币制改革”,成立“中国联合准备银行”,发行与日元等值的“联银券”,将华北经济纳入了所谓“日圆集团”。4月,日本政府批准成立“华北开发株式会社”,制定了开发和掠夺华北资源的计划,五年内掠走矿石300万吨、生铁80万吨、煤炭3000万吨、食盐250万吨、纯碱14万吨、烧碱2.8万吨等。⑤在日军和伪政权统治下,华北沦陷区的生产、贸易和消费“都远远低于战前水平。一般生活水平大大降低了,大部分中国人在饥饿的边缘上生活”。⑥
        1940年3月,汪伪国民政府建立,伪临时政府纳入其中,并改为“华北政务委员会”,不复以一个独立的政权存在。