南京,别称金陵,为数代君王之居所。中华民国成立,亦设临时政府于此。以后,历经北京政府和广州、武汉国民政府之变迁,南京于北伐末期复为中华民国的首都。九一八事变后,日军进犯上海。国民政府迫于战争,一度迁都洛阳。卢沟桥烽火既起,国内也有迁都之议。尤其是虹桥机场事端发生,正值国民政府召开国防会议,与会者再次提出迁都的建议。8月12日,国民党中常会议决,撤销1937年初设立的国防委员会,改建国防最高会议,推举蒋介石为陆海空军总司令,以军事委员会为最高统帅部。14日,国防最高会议举行会议,通过两项决定:1. 外侮虽告急迫,政府仍在首都,不必迁移;2.对日抗战,但言自卫,不采取宣战绝交等方式。同日,国民政府发表自卫声明,全面抗战由兹形成。
        最高国防会议的设立,表明国民政府的中枢机构已不能适应战时需要,成为抗战初期领导机构改组与调整之嚆矢。以后,随着战局发展,国民政府的中枢领导权更加集中。8月中下旬,国防最高会议和国民党中央常务委员会决定,授权蒋介石组织大本营,行使陆海空军最高统帅权。国民党中常会并议决,如战时不能按期举行会议,可由常委三人先行批办,再呈常委会追认;中央政治会议应办之事,也可先由政治委员会主席批行,再报请中央政治会议追认。依照法律国防最高会议应对中政会负责,其决议案要报告中政会,或送请中政会备案。但是,中政会因战时人事纷繁,不能经常开会。11月26日,国民党中常会索性在未撤销中政会的情况下,由国防最高会议代行中政会职权。
        国民政府迁都的决策,是在10月中下旬作出的。抗战爆发后,经过三个多月的作战,国民党军在北方相继丢失河北、察哈尔、绥远和山西、河南北部地区,退向黄河沿岸。在上海,经过“持久消耗”也渐渐不支,开始全线撤退。尽管国民政府对“国际干预”抱有很大希望,却很难得到西方国家的实际支持。在战事不能很快结束的情况下,国民政府被迫接受准备长期抗战的事实,对战时策略进行重新调整。10月下旬,蒋介石在国防最高会议上提出将国民政府迁移重庆,并将此举与坚持长期抗战结合起来,开始作迁都准备。
        重庆是一座山城,位于四川盆地东南,正当嘉陵江与长江汇合之处,交通便利,商业发达,为西南地区的重镇。国民政府作出迁都重庆的决策,主要基于以下考虑:其一,北方战事发展,使迁都洛阳已不可能;其二,迁都西安距陕甘宁边区过近,并且缺少拱卫之屏障;其三,四川四面环山,一条大江直抵中原,若挟地势之利,便可抵御日军入侵;其四,四川号称“天府之国”,物产丰富,可以支持长期抗战。可见,迁都重庆是符合当时国民党战略需要的。
        同年11月初,日军在杭州湾登陆,完全撕开淞沪战场防线。中旬,太原和上海相继沦陷,国民党军纷纷向江苏、浙江、安徽等地撤退,南京形势危殆。16日,林森率国民政府部分成员首批向重庆迁移。20日,国民政府郑重发表《迁都宣言》称:“自卢沟桥事变以来,平津沦陷,战事蔓延,国民政府鉴于暴日无止境之侵略,爰决定抗战自卫,全国民众,敌忾同仇,全体将士,忠勇奋发,被侵各省,均有极急剧之奋斗,极壮烈之牺牲,而淞沪一隅,抗战亘于三月,各地将士,闻义赴难,朝命夕至,其在前线,以血肉之躯筑成壕堑,有死无退,暴日倾其海陆空军之力,连环攻击,阵地虽化煨烬,军心仍如金石,临阵之勇,死事之烈,实足昭示民族独立之精神,而奠定中华复兴之基础。迩者,暴日更肆贪黩,分兵西进,逼我首都,察其用意,无非欲挟其暴力,要我为城下之盟,殊不知我国自决定抗战自卫之日,即已深知此为最后关头,为国家生命计,为民族人格计,为国际信义与世界和平计,皆已无屈服之余地,凡有血气,无不具宁为玉碎不为瓦全之决心,国民政府兹为适应战况,统筹全局,长期抗战起见,本日移驻重庆,此后将以更大之规模,从事更持久之战斗,以中华人民之众,土地之广,人人本必死之决心,以其热血与土地凝结为一,任何暴力不能使之分离,外得国际之同情,内有民众之团结,继续抵抗,必能达到维护国家民族生存独立之目的,特此宣言,惟共勉之。”①南京失陷前夕,国民政府宣布于12月1日在重庆国府路办公。7日,国民党中央党部也迁抵重庆曾家岩。从此,重庆成为战时陪都。
        由于处在战时条件下,国民政府迁都的情况比较复杂。最初,迁到重庆的只是国民政府和中央党部两个机关,国民党的实际领导中心则先由南京迁到武汉,经过武汉会战以后才分路移向重庆,大致经过了一年时间。这样做的原因主要有两点:一是战时国民党的领导中枢出现位移,党务和行政工作要为军事服务。自1937年11月,国防最高会议成为代替中政会的全国军政最高决策机构,蒋介石便集党政军大权于一身。武汉会战中,蒋坐镇武汉指挥军事,国民政府各机关实际上也在武汉办公,未真正迁至重庆;二是四川的情况复杂, 自护法以来,军阀割据,战乱频仍,尤其是多年形成“川人治川”的局面,排外趋向比较严重,更反对外省人主持川政,以致政局尚未完全稳定。为此,国民党中央和国民政府在抗战的同时,一面加强中央集权和地方机构调整,一面改组四川省政府,并注意协调川军各派的矛盾,为全面迁都做准备。
        1938年元旦,国民政府改组行政院,以孔祥熙为院长,张群为副院长,免教育、交通、铁道部原部长职,分别由陈立夫、张嘉璈、翁文灏继之。同时,为推进军事、经济及组织民众工作,决定扩大国防参议会,将委员名额由30人增至75人。
        1月10日,国防最高会议常务委员会通过决议,充实军事委员,特任何应钦兼军事委员会参谋总长,白崇禧兼副参谋总长,徐永昌为军令部长,白崇禧为军训部长,陈诚为政治部长。
        11日,军委会召开开封会议,蒋介石在会上报告《抗战检讨与必胜要诀》,撤职并逮捕了不遵命令,擅弃国土的第三集团军总司令兼山东省主席韩复榘,以正军威。
        17日,国民政府修正公布《军事委员会组织大纲》,对军委会实行改组。改组后,军委会设军令、军政、军训、政治四部,航空委员会、后方勤务部及办公厅依旧。蒋介石任委员长,何应钦任参谋总长,以程潜为第一战区司令长官,辖平汉方面;以阎锡山为第二战区司令长官,辖山西方面;以顾祝同为第三战区司令长官,辖苏浙方面;以何应钦兼第四战区司令长官,余汉谋副之,辖两广方面;以李宗仁为第五战区司令长官,辖津浦方面,以蒋介石兼第八战区司令长官,朱绍良副之,辖甘宁青方面。以陈诚为武汉卫戍总司令、蒋鼎文为西安行营主任、陈仪为福建绥靖公署主任。
        2月6日,军委会成立政治部,部长陈诚,副部长周恩来、黄琪翔,秘书长张厉生,第一、第二、第三厅厅长分由贺衷寒、康泽、郭沫若担任。
        为进一步加强中央集权,国民党于1938年3月29日至4月1日在武昌召开临时全国代表大会,通过《抗战建国纲领》,并对国民党的领导体制作了重大改变。《抗战建国纲领》是国民党在抗战时期的施政纲领,除前言外,分总则、外交、军事、政治、经济、民众运动、教育7项,共32条。前言提出“抗战必胜,建国必成”的口号。总则规定,以三民主义为最高准绳,全国抗战力量必须置于国民党领导之下。在外交一项中,提出“独立自主”与“和平正义”的原则,“联合一切反对日本帝国主义侵略之势力,制止日本侵略”,明确否认日军以武力在中国炮制的“一切伪政治组织”,在军事一项中,提出加紧军队政治训练和民众武力训练,并“援助各地武装人民”,开展敌后游击战争。在政治一项中,提出改善政治机构以适合战时需要,严惩贪官污吏和“不忠职守,贻误抗战者”,并组织国民参政机关和“加速完成地方自治”。在经济一项中,提出“以军事为中心”,发展农业、工矿业和手工业,实行计划经济,推行战时税制,改革财务行政,加强对商业和进出口贸易的管理,整理发展交通事业”,“注意改善人民生活”。在民众运动一项中,提出在一定范围内发动民众抗日,组织群众团体。在教育一项中,提出实行战时教育,训练青年、妇女和各种专门技术人员,“以应抗战需要”。②
        国民党临代会对领导体制的变更,突出的是在全党确立了领袖总裁制,改变了自孙中山开始的“总理制”。大会通过的国民党党章,规定国民党设总裁一人,副总裁一人,由全国代表大会选举产生,以代行总理职权。国民党的总理制,在1924年1月国民党一大时已有规定:孙中山为总理,党员必须服从总理指导,总理为全国代表大会及中央执行委员会主席,对全国代表大会的决议有复议权,对中央执行委员会的决议有最后决定权。总理制原是因孙中山在国民党内的地位和威信而立,“舍中山先生存在外,无总理制存在”。因此,孙中山逝世后不再设总理。国民党临代会通过设立总裁制,选举蒋介石为总裁,汪精卫为副总裁,规定中央常务委员会会议由总裁主持,大会闭幕期间常委会对总裁负责;中央执行委员会下设的党务委员会和政治委员会的一切议案,由总裁最后决定;两委员会的委员由总裁提名交中央执行委员会通过;中央执行委员会的秘书长,各部部长、副部长及委员会的主任委员,均由总裁提经中央执行委员会通过。这就使国民党的党权更加高度集中,使总裁成为与总理完全相等,凌驾于国民党一切组织上的领袖,从而将国民党一党专政发展为个人独裁。
        4月6日至8日,国民党召开五届四中全会,组成总裁领导下的国民党中央党部,中央常务委员会有丁惟汾、居正、于右任、戴季陶、孔祥熙、孙科、阎锡山、冯玉祥、叶楚伧、邹鲁、陈果夫、何应钦、李文范、白崇禧、陈公博共15人。组织部长张厉生,宣传部长顾孟馀、社会部长陈立夫,海外部长陈树人,秘书长兼党务委员会主任朱家骅。
        在加强中央集权的同时,国民党中央和国民政府对各地政府也进行了变更和调整。从1937年11月至1938年3月,相继改组了湖南、湖北、贵州、安徽、江苏、浙江、山东、四川、青海等省政府。其中,对四川省政府的改组,波折起伏,反复最大,与国民政府迁都的关系最为密切。
        四川地跨青藏高原东缘及四川盆地,其东部古有蜀郡、蜀国,故简称蜀。境内群峰环抱,土地肥沃,气候温湿,极宜农林业发展,物产十分丰饶,铁、煤、天然气、磷等矿产资源丰富,素称“天府”。由于地理条件比较特殊,四川与东部地区联系较少,川人排外心理也比较明显。 自辛亥以后,四川长期处于军阀割据混战的局面中,先是滇人、黔人治川,后是川人治川,至1933年刘湘和刘文辉混战,四川共进行军阀之战四百七十余次。在“二刘之战”中,刘湘以蒋介石为后台,打败刘文辉而独霸全川。随后,国民党军借追堵红军之名逐渐侵入川军防地,进而对川军各部进行统一编制。卢沟桥事变后,刘湘通电全国抗日。8月,他参加南京国防会议,表示四川可以“出兵30万,供给壮丁500万和粮食若干万石”。9月,刘湘被委任为第七战区司令长官,负责长江下游津浦、江浙之间作战,川军先头部队陆续离川抗日。川康绥靖主任一职由总参议钟体乾代理,省主席由原秘书长邓汉祥代理,四川局势开始动荡。11月20日,国民政府发表移驻重庆宣言。21日,刘湘代表全省民众致电国民政府主席林森,称“顷读我政府宣言,知为适应战况,长期抗战起见,移驻重庆。有此坚决之表示,益昭抗日之精神;复兴既得根据,胜负终自我操,不特可得国际之同情,抑且愈励川民之忠爱。欣诵之余,谨率7000万人,翘首欢迎……”③孰料,刘湘于24日在南京突然生病,急转入汉口万国医院,至1938年1月,死于汉口。刘湘死后,蒋介石认为川军各部将领大部已被分化、收买,四川已是群龙无首,遂以国民政府名义发表明令,任命张群为四川省政府主席,却遭到四川省保安处长、代理全川保安司令王陵基等反对。刘湘部队中的核心组织——武德学友会约请钟体乾、张舟、彭焕章等商议,认为蒋不与四川有关人士商洽,即任命张群来川是趁火打劫。于是,他们组织成都全城张贴反对张群来川的标语,并举行示威游行。刘湘部师长彭焕章领衔,率留守四川的17名旅长联名电蒋,请收回任命张群为四川省主席的成命,使蒋颇感震惊。蒋介石考虑到:四川已成为抗战的大后方,若是动荡不安,国民政府便无法在四川存在,再者,国民党的势力在四川尚很单薄,无力左右四川政局。于是,他采取了缓冲的办法,一面致电四川省府秘书长邓汉祥,嘱张主席未到任以前暂代省府事务,一面复电彭焕章等“刘故主席部属即中正之部属,决一视同仁,希各安心”。为分化川军,蒋发表以总参议钟体乾暂代川康绥靖公署主任,还派傅常、刘航琛、卢作孚回成都疏通,对川军高级将领分别给予抚慰。结果,傅、刘、卢的疏通不仅没有效果,还激化了四川将领的误解。蒋介石见张群不能入川,遂拟改任重庆行营主任顾祝同继张群主持川政。
        顾祝同对入川主政颇费脑筋:成都为刘湘部队控制,刘文辉和邓锡侯的留川部队又与刘湘部形成一致对外的局面,很不好对付。于是,他通过第四十三军军长郭汝栋向刘湘系统的实力派潘文华疏通。潘赴成都找到钟体乾和乔毅夫,获悉这次反对张群就是反对蒋介石,也觉得难办。后来,他索性尊重钟体乾的意见,买通刘湘夫人刘书周,被指定为刘湘的继承人。潘文华不仅得到彭焕章等川军将领的支持,还当上了武德学友会会长。
        蒋介石直接控制四川政局不成,便千方百计分化刘湘的嫡系,封官许愿收买川军各将领。3月2日,蒋以国民政府名义委邓锡侯为川康绥靖公署主任;16日,潘文华升任第二十八集团军总司令;第四十四军军长王缵绪升任第二十九集团军总司令;23日,王陵基也被委任为第三十集团军总司令。对刘文辉,蒋先派为重庆行辕副主任,继而委为西康建省委员会委员长。经过对川军实力派的安抚,四川局势逐渐稳定下来。
        此后,王缵绪获得潘文华的支持,谋取四川省主席一职。由于川军态度坚决,蒋介石被迫打消由顾祝同主川的念头。4月中旬,蒋介石在汉口召集会议,决定派贺国光为四川省主席,再遭川军反对。汉口、成都的四川军政人员连电蒋介石,反对贺国光赴任。同时,王缵绪也四处活动,获得蒋的信任,被准代理四川省政府主席。
        4月26日,国民政府行政院议决,张主席一时不克赴川就职,改派王缵绪代理四川省政府主席。8月1日,行政院决定正式改组四川省政府,议决:1.四川省政府委员兼主席张群呈请辞职,应予照准;2.任命四川省政府委员兼代理主席王缵绪兼任四川省政府主席。同日,国民政府军委会委任张群为军委会委员长重庆行营主任。随后,川军实力派相继声明,表示拥护中央。至此,国民政府才真正稳定了四川的政局。
        8月1日,汪精卫在武汉宣布国民党中央的决定:中央党部及国民政府各院、部、会驻武汉办事处一律撤销,限期迁移重庆。 自4日起,国民党中央和国民政府驻汉口各机关开始迁至重庆办公,至年底迁都工作全部完成。