陕甘宁边区,是抗日战争时期惟一不处于敌后的最坚固的革命根据地,是中共中央和中央军委所在地,是八路军、新四军及一切人民抗日武装的总后方,也是全国抗日民主运动的指导中心和培养干部的主要基地和爱国进步人士向往的圣地。
        该地区处于黄土高原西北,包括陕西、甘肃、宁夏相接的各一部地域,境内土壤比较肥沃,适于农业和畜牧,粮食、棉花、食盐都可以大宗出产,石油、煤、铁蕴藏亦丰。抗战爆发时,革命根据地所辖范围北起陕西北部的府谷、横山,南达陕西中部的淳化、栒邑,自北至南约九百里;西至甘肃的固原,宁夏的豫旺堡,东临黄河,自西至东约八百里。1939年底,国民党发动第一次反共高潮,侵占了淳化、栒邑、正宁、宁县、镇原5座县城和边区边境的16个区、48个乡。以后陕甘宁边区恢复扩大,至1941年共辖29个县市、266个区、1549个乡、4个军分区。延安市为直属市,直属县11个:延安、鄜县、甘泉、固临、延长、延川、安塞、安定、志丹、靖边、神府;区属县17个:陇东分区辖庆阳、合水、镇原、曲子、环县、华池,三边分区辖盐池、定边,绥德分区辖绥德、米脂、清涧、吴堡、佳县,关中分区辖新正、新宁、赤水、淳耀。各分区设地委、专署。后成立延属分区,管辖延安、甘泉等直属县,延安市仍为直属市,直至抗战胜利。
        边区的前身是中国共产党在土地革命战争时期创建并保留下来的陕甘边和陕北根据地。1928年5月,刘志丹、谢子长领导渭华起义,成立工农革命军,九一八以后又建立和改编为西北工农反帝同盟军、工农红军陕甘支队、红二十六军等,由关中转赴山区,开辟了以照金为中心的陕甘边根据地和清涧、安定一带的陕北根据地。1935年10月,中央红军到达陕北,将陕甘边和陕北根据地统一起来,并加上新开辟的根据地,划分为陕北省、陕甘省和关中、神府两特区,纳入苏维埃中央政府西北办事处领导之下。1937年3月,中共中央为敦促国民党履行五届三中全会电文中提出的“五项国策”,遂按照同一电文中所述的“四项保证”,宣布将陕甘宁苏区改为陕甘宁特区,并表示愿意接受国民政府指导,在特区内实行彻底的民主制度。
        最初,南京国民政府对陕甘宁苏区改为特区未持异议。西安事变后,第一次国共谈判即初步达成“取消苏维埃制度,改为中华民国特区政府,受国民政府指导,实施普选制”的协议。只是后来贺衷寒提出一个修正案,企图将“陕甘宁行政区”改为“地方行政区”并划去“民选”字样,改“隶于各省”而逐步改变苏区政权性质,遭到周恩来严正的驳斥。以后,周恩来在谈判中,多次声明“陕甘宁边区必须成为整个行政区,不能分割”。为增进国共间的互相了解,中共中央邀请南京政府于1937年5月下旬至6月中旬派出以涂思宗、萧致平、邵华率领的二十余人组成国民党中央考察团,奔赴延安,受到热烈的欢迎。双方就国共合作的形势、任务和前途,进行了诚挚的交谈。考察团先后到洛川、云阳、庆阳及甘东等地考察,向国内外报道了苏区各地的活动情况,在全国引起强烈的反响。不久,陕甘宁特区召开党的第一次代表大会,选举产生以郭洪涛为书记的陕甘宁边区党委会。陕甘宁特区改称为陕甘宁边区。
        实际上,国共两党对苏区政权的谈判,焦点不在名称的更换,而在于领导权的归属。6月中旬,周恩来抵达庐山与蒋介石等谈判,郑重提出中共拟定的陕甘特区政府委员名单:中共方面的委员是林伯渠、张国焘、秦邦宪、徐特立、董必武、郭洪涛、高岗;国民党方面可提张冲和杜斌丞。而蒋介石提出陕甘宁边区政府需由国民党方面派正职长官,可由共产党推荐国民党方面的人担任;副职由边区自己推荐可由林伯渠担任,事情可由边区政府自己办,行政经费照规定发给。①对此,中共中央经讨论后提出,拟7月内实行陕甘宁边区民主选举,并推荐国民党人张继、宋子文、于右任三人中择一人任边区行政长官,以林伯渠副之,对其他游击区“原则上一律停止没收土地及建立苏维埃政权,取消红军名义,改以抗日义勇军名义出现”。不久,卢沟桥事变爆发,国共谈判和接触更加频繁。据参加庐山谈判的康泽回忆,蒋介石曾征询他对中共推荐张继、宋子文、于右任中选一人任陕甘宁边区长官的意见。他对蒋说,张继先生对党虽然很忠诚,但很感情用事;于右任先生也是一样,都经不得一拍。共产党对他们好了,他们就会跟共产党走的。宋子文先生好像更感情用事。他推荐丁惟汾出任陕甘宁边区长官,得到蒋的允准。与此同时,陕甘宁边区公布了选举条例,发动民众开始了县、区、乡三级选举工作。八一三以后,国共两党围绕红军改编和边区改制的谈判取得进展。9月6日,根据中共中央代表与蒋介石的共同商定,陕甘宁边区苏维埃政府正式改为陕甘宁边区政府。边区政府主席团九人,有林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、谢觉哉、郭洪涛、马明方、高岗。林伯渠为主席,张国焘为副主席。20日,林伯渠致电国民政府、国民党中央、中共中央、各省政府,宣布陕甘宁边区政府已经成立。随后,八路军以第一二九师留下的三八五旅(不含七六九团)为骨干组成留守兵团,由萧劲光率领,担负保卫边区和党中央的任务。9月22日,中共代表秦邦宪、叶剑英向国民政府郑重提出:边区还要林伯渠任正职;边区行政机构设厅不设处;边区应包括富县、洛川、淳化、栒邑、正宁、宁县、西锋、镇原、预旺、安边、清涧、河口、瓦窑堡、宜川等县;边区每月经费15万元;边区设保安队8500人;国民党不得干涉边区事务等。②双方经多次交涉,难以一致。直至10月初,八路军在晋北战场不断获胜,国民党才将中共的提案交国民政府讨论。10月12日,国民政府行政院第三三三次会议,指定划以陕西省之延安(肤施)、安塞、保安(志丹)、安定(子长)、延长、延川、栒邑(旬邑)、淳化、定边、靖边、甘泉、鄜县(富县)、米脂、绥德、葭县(佳县)、清涧、吴堡,甘肃省之庆阳、合水、环县、镇原、宁县、正宁等23县,并以宁夏之花马池(盐池县)及神(木)府(谷)区、关中区部分地区,归陕甘宁边区政府直辖,并为八路军之募补区。会议通过丁惟汾为边区行政长官,林伯渠为副长官,丁未到之前,由林代理;同时注明:因边区问题“尚无章制以资依据”,“俟章制规定再发表”。以后,一直没有正式任命行政长官。至于经费与保安队问题也未予承认。
        边区政府成立后,为把原来的苏区改建为模范的抗日民主根据地,在党中央的关怀领导下,从政治、经济、文化和军事等方面,开展了全面建设,很快改变了旧面貌。
        在政治方面,比较显著的是抗日民主制度的实施。首先,边区政府发动人民进行了普选运动。在普遍、直接、平等、不记名投票的基础上,至11月底,顺利完成了乡、区、县选举计划,成立了边区各级人民民主政府。在选举中,有70%以上选民参加了普选。不仅地主、绅士、资本家在事实上恢复了公民权、选举权和被选举权,而且各种抗日的党派也可以公开活动,有参加竞选的自由。选民认真听取政府的工作报告,通过了关于抗战动员、优待抗属、发展经济、推行教育、改善人民生活、锄奸剿匪等各项提案,淘汰了不称职的干部,选出了抗战积极的分子。如安塞四区一乡乡长因工作不积极,蟠龙一、三、五乡乡长都因不能代表群众利益而落选,而平日对抗战工作努力的分子,都当选了。经过普选成立的各级政府都很廉洁。工作人员不发薪俸,实行津贴制度,收入不超过普通工人工资的水平。边区行政长官每月最高的津贴只有五元,各县县长每月津贴二元五角,每天粮食一斤四两,菜钱四分。县政府每月办公费平均在20—30元之间。其次,在抗日民主制度下,各民众团体有了空前的发展。边区民众在政府的帮助下,绝大多数都参加了民众团体。如各业工人已95%加入了工会,农民全体加入农会。妇女70%以上加入妇女救国会,青年绝大多数加入了青年救国会。商人组织了商会。儿童也组织了儿童团。此外,还有各种抗日救亡团体及文化技术性质的组织。这些组织是根据民主集中的原则建立起来,有广泛的群众基础和比较严密的组织纪律。至1938年底,边区共组成25个抗日救国团体,统辖于边区“抗日后援会”的领导之下。
        在普遍实施抗日民主制度的基础上,1939年1月17日至24日,边区第一届参议会在延安召开。会议听取边区政府主席林伯渠所作的《陕甘宁边区政府对边区第一届参议会的工作报告》和边区政府各厅、处以及高等法院的工作报告,通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和边区政府组织条例、选举条例、各级参议会组织条例等文件;选举高岗为参议会议长,张邦英为副议长,高岗、张邦英、毛齐华、崔田夫、陈伯达、周长安、路志亮(女)、王观澜、高述先为边区参议会常驻参议员;选举林伯渠为边区政府主席,高自力为副主席,林伯渠等15人为政府委员;选举雷经天为高等法院院长,曹力如为边区政府秘书长。2月6日,新当选的边区政府委员在延安宣誓就职。至此,边区各级抗日民主政权进一步健全起来。
        在经济建设方面,边区特殊的政治地位,赋予它的经济建设任务极其艰巨。它一方面要承担绝大部分抗战经费的供给,另方面要为巩固边区各项建设奠定坚实的经济基础。边区地广人稀,交通不便,经济文化落后,加之长期战争的影响,人民生活非常困难。为发展和巩固抗日政权,边区政府千方百计发展生产,开辟财源,以改善人民的生活,支持长期抗战。对农业,政府制定了奖励垦荒的政策,不断扩大耕地面积;发动民众组织劳动互助社,以调剂劳动力;动员妇女儿童参加生产,以增加生产力;开展生产运动,奖励劳动英雄,以提高群众的劳动热忱;在困难时帮助农民解决耕牛、农具、种子,并发放农业贷款,流通农村资金。对手工业,明确宣布欢迎资本家到边区投资,奖励工商业者发展边区经济;严禁投机、垄断、居奇,保护正当商人的利益,取消了对资本家、富农经营生产事业的各种限制;废止了苏维埃时期的劳动保护法,实施在政府指导下的劳资两利政策,改善工人待遇,还修理和开辟了新公路,以利交通运输。对公营企业则加强了对石油和煤矿的开发,扩大纸厂的规模,创立难民工厂,改良印刷厂的设备和技术。为保证边区抗战,满足各项工作最低限度的需要,同时有效地保护人民生产的积极性,边区政府取消了过去42种税收,实行统一税制,并减低了税率。如边区只对食盐和出口皮毛、药材等征收统一税,减为每一驴驮只收二元,并取消了盐税附加。一切税收除一次统征外,没有任何附加和重征。以新正县之善兴、怀兴、太和、底庙、交林五区为例,实行统一税制前负担总额为35460元,改税后共计14754元,人民负担减少了一半以上。③由于实行发展生产和休养民力的政策,边区经济建设发展很快。据统计,边区耕地面积在1937年为8626006亩,1938年增加到8994483亩。新开荒地,1937年为195000亩,1938年为368477亩。粮食收获量,1937年为110万石(400斤为一石),1938年为130万石。牛羊数目,较1937年以前增加了30万头以上。手工业和商业也有发展。从前停业的商店都恢复营业,新增加的商店约1000处。合作社共有155处。公营企业也增加了若干小规模的工厂。部队也于1938年开始进行生产。在此情况下,人民生活获得了改善,盗匪、乞丐、娼妓基本消除,卖儿卖女的现象已经绝迹。人民一般地能吃上三餐粗饭和穿上两季衣服,工人工资也比1938年以前增加了25%左右。整个边区出现了百业待兴的新景象。④
        在文化教育方面,边区政府在财政困难和各种物质条件匮缺的情况下,重视发展国防教育,不断提高人民文化政治水平,并对各级各类学校教育进行了重大改革。抗战前,边区是一块文化教育的荒地,学校稀少,知识分子若凤毛麟角,平均起来,识字的人只占全人口1%,至于小学,全边区仅120个,入学者主要是富家子弟。边区政府成立后,大力推广普通教育,至1938年秋全区小学发展到773所,较成立边区前增加了近六倍。中等教育先后建立了鲁迅师范、边区中学、边区师范、关中师范、米脂中学、鄜县师范等学校和各种职业学校及训练班。高等教育设立的学校有抗大、陕北公学、鲁艺、卫生学校、马列学院等,不仅给边区青年提供了接受高等教育的可能,也给来自全国各地和海外华侨中的进步青年创造了学习和深造的机会,为敌后各抗日根据地培养和输送了大批德才兼备的干部。此外,边区在社会教育方面,广泛开展了消灭文盲运动,举办了各种识字组、夜校、半日校,还开展了冬学运动。1940年,各种社会教育组织在边区共开办扫盲和普教机构5469处,学生6万人,对提高边区人民的文化水平起了重要的作用。
        边区的教育始终服务于抗战的需要,无论在学制还是教学内容上,都强调加强民族自信心与自尊心,动员民众积极参加抗战。在全国范围内,边区第一个创造与实行了国防教育,把教育从少数人的专有品中解放出来,把教育和实际生活融合在一起,使教育成为抗战的有力的武器。边区教育的特点是重视干部培养,不仅创办了一批干部学校,培养各方面的人才,也十分重视在职干部的教育。在教学方法和内容上,不拘泥于传统的做法,而是结合实际对教育方针、课程设置、教学原则和学习方法重新做了规定。如抗大每一期约6至8个月,学员毕业后大部直接奔赴抗日前线。陕北公学规定,凡有志参加抗战,年龄在18岁以上青年,身体健康,不分文化程度、性别、出身、职业和信仰,均可以入学。课程设置和教学内容依据抗战实际需要安排。学制分为普通班和高级研究班。普通班学习3—4个月,高级研究班学习一年。自1937年11月开办至1941年8月并入延安大学,陕北公学共培养了一万余名干部。
        在军事方面,陕甘宁边区成立后,一直受国民党军包围。国民党第四十二军、第十一军、第八十一军布于西线,新编第一军、第四军、第二十二军、伊克盟游击军布于北线,第一军、第三军、第十六军、第十七军、第三十六军、第七十六军、第九十军和第九十三军等布于南线。边区内,在延长、延川、甘泉、安定、庆阳、定边等地,有四十余股土匪活动猖獗。边区政府成立后,其留守部队以主力布守黄河防线,一部驻守边境线,另抽出警备第一、第二、第五团共2000人负责境内剿匪,至1939年初,毙伤土匪八百余人,俘虏四百余人,缴枪千余支,基本肃清了边区内的匪患。
        1938年春,日军渡过黄河,从东部侵犯边区,遭到八路军留守兵团顽强抗击。八路军于沿河防地构筑了纵深配备的河防土木工事,多次击退日军进攻。靠近河边的延长、延川、固临三县人民组织了四千余人的壮丁队,使用一千余头牲口,从前线搬运了近六十万斤的胜利品。至1940年,日军曾九次攻打边区。八路军留守兵团和边区保安队、 自卫军相互配合,一次次打退日军的进攻,粉碎了敌人企图占领边区的阴谋,始终未能越河防一步。
        1938年10月,武汉失守。国民党军对日消极作战,并在敌后制造摩擦,进攻蚕食抗日根据地。自1939年5月,国民党军在边区周围修筑了五道封锁线,西起宁夏,南沿泾水,东迄黄河,绵亘数省,同时派遣特务配合军队,在咸阳榆林公路和陇海铁路上设立了大批封锁站口,截留出入陕甘宁边区的进步青年和爱国人士,以图断绝边区和外界的交通及经济上的联系。1939年冬,国民党发动第一次反共高潮,侵占了边区的陇东、关中等分区一部分土地。八路军第一二○师三五九旅奉命回援,协同留守兵团加强防务,挫败了国民党顽固派的阴谋。以后,国民党又两次发动反共高潮,边区军民严阵以待,未给顽固派丝毫可乘之机,成功地捍卫了边区的每一寸土地。尤其是进入40年代初期,中国人民的抗战遇到严重困难。边区军民在党中央和边区政府的领导下,自力更生,艰苦奋斗,开展了大生产运动和其他活动,渡过了难关,为夺取抗日战争的最后胜利,奠定了坚实的基础。