1935年12月18日8时20分,冀察政务委员会各委员与委员长就职典礼正式开始。作为礼堂的东楼大客厅里,正中央交悬国民党旗和中华民国国旗,委员来宾“在主席台前环立,首先奏乐,继向党国旗行三鞠躬礼”①。然后由委员长宋哲元致词,“报告成立经过及今后内政外交之主张”,再由李廷玉代表全体委员、邹泉荪代表来宾分别简短致词。8时40分,典礼结束,莅会者摄影留念,各自散去。由此,在华北大地上,出现了一个延时一年又八个月的特殊的地方政权组织。
        冀察政务委员会(以下简称冀察政委会)的成立,是日本策动华北五省自治运动与宋哲元二十九军集团谋地盘、求发展以及国民党当局推行对日妥协政策几种因素相结合的产物。1935年,日本帝国主义不断谋求其在华北的特殊利益,继“何梅协定”、《秦土协定》之后,又加紧策划和掀起了华北五省自治运动。原西北军将领、第二十九军军长宋哲元在任察省主席期间,因日方的挑衅,先后发生了察东事件与张北事件。国民政府遂因此而免去了宋哲元的察省主席职务,“二十九军将被南调剿共”的流言,在社会上也越传越盛。当宋哲元为二十九军的出路正焦虑不安之际,恰巧发生了汉奸白坚武策动的丰台事件,由此二十九军的第三十七师因缘进驻北平郊外。最终,南京最高当局与日本军方均默认或容忍了宋哲元部进驻北平的这一事实。8月28日,国民政府正式任命宋哲元为平津卫戍司令,第二十九军大部分调至平、津及河北各军事要地。而此时,华北自治运动正浊浪滔滔,铺天盖地,上层有土肥原、多田骏的奔走游说与密室策划,下层有日本特务、浪人收买汉奸、土匪进行的破坏交通和四处暴乱活动,大有“黑云压城城欲摧”之势。
        然而,多田骏等人力主的“华北联省自治”计划很快遭到了惨败,不但阎锡山、韩复榘等表示“服从中央”,就是劣绅武宜亭等人策划的香河暴乱,也被商震迅速派兵平息了。这样,日方只好改弦更张,放弃“联省自治”,采行土肥原设计的中央突破战略,重点策动宋哲元集团先搞冀察平津“自治”,再带动晋、鲁、绥群起效尤。随后,日方狡计百出,先后威逼宋哲元在11月20日和30日两次宣布“自治”。虽然宋哲元苦撑软磨,渡过了重重难关,但华北危局的进一步恶化,使南京当局感到冀察已到了“朝不保夕”的地步,“已经很少挽救的希望”。②抱着能挽救几分算几分的心理,国民政府行政院在11月30日召开紧急会议,决定派何应钦北上,“斟酌情势,负责办理”③。同时提出了处理华北问题的四项原则,即:“一、如情势许可,即就行政院驻平办事长官职。否则参酌西南政务委员会现状,设立冀察政务委员会。二、冀察政务委员会组织以适合北方特殊情势为标准,其委员由中央委任,并以宋哲元为委员长。三、冀察一切内政外交军事财政必须保持正常状态,不得越出中央法令范围以外。四、绝对避免自治名义与独立状态。”④12月初,何应钦与熊式辉、陈仪、殷同一行抵达北平后,既遭到日方的坚决排斥,又得不到宋哲元集团的真正合作,顿感荆棘丛生,困难重重。何应钦在尴尬状态下,只好打消了就任行政院驻平长官的念头,致电蒋介石,建议“冀察之事仍宜畀宋负责处理”⑤,亦即采行第二套预案,成立冀察政务委员会。12月5日,宋哲元忽然宣布自己到市郊西山“休息”,临行前发表书面谈话称:“此后一切困难问题,当悉听命何部长负责处理”⑥。当天,十五架日本飞机在北平上空低飞盘旋,并抛撒殷汝耕要求宋哲元响应自治的传单。当晚,何应钦等与秦德纯、萧振瀛密商应付华北时局的对策,决定迅速成立冀察政委会,以使“内外暂可相安”。次日晨,陈仪、萧振瀛携带设立冀察政委会的方案赴天津,与土肥原、多田骏、酒井隆等交换意见,并取得了日方的同意。8日,何应钦在电请国民政府照准后,即召集陈仪、熊式辉、萧振瀛、秦德纯等会商冀察政委会的组织方案。11日,国民政府下令:“特派宋哲元、万福麟、王揖唐、刘哲、李廷玉、贾德耀、胡毓坤、高凌霨、王克敏、萧振瀛、秦德纯、张自忠、程克、门致中、周作民、石敬亭、冷家骥为冀察政务委员会委员,并指定宋哲元为委员长。”⑦次日,国民政府又任命宋哲元为河北省府委员兼主席;商震调任河南省府委员兼主席,张自忠兼察哈尔省府主席,萧振瀛代替程克任天津市长。
        日本肆无忌惮地分裂华北,而国民政府又一再妥协退让,这遭到了全国人民的强烈反对。在中国共产党领导下,北平爆发了声势浩大的“一二·九”学生爱国运动。12月16日,学生们举行了万余人参加的大示威游行,通过了“反对日本帝国主义侵略中国”、“不承认冀察政务委员会”、“反对华北任何傀儡组织”等多项决议案。由于受学生运动的冲击,原订16日举行的冀察政委会成立大会,只好借口筹备不及,改开预备会议,决定“成立日期,最早十八日,最迟二十四日”,并“推定王揖唐、高凌霨、李廷玉各委员,根据中央颁布之组织大纲,负责起草本会组织章程”⑧。12月18日,冀察政务委员会正式成立。因慑于学生运动的声势,事前连开会时间也没敢公布,大会也开得十分短小,“开会时,仅到有少数来宾,及该会职员与新闻记者等三十余人”,只用了20分钟就草草收场。⑨当典礼快结束时,才有四五十位来宾闻讯赶来,其中有何应钦的代表严宽,冯玉祥、韩复榘的代表李炘、程希贤,另有冀察平津各界名流吕秀文、张维藩、赵登禹、张吉镛、冯治安、邵文凯、刘汝明、雷寿荣、程锡庚、汤玉麟、鲍文樾、王绍贤、邹泉荪等人。冀察政委会是国民政府适应日本“华北政权特殊化”要求的产物,也是日蒋双方在特殊历史条件下相互妥协让步的结果。这个特殊的地方政权组织在名义上仍隶属于国民政府,其委员由中央政府遴选宣布,这在形式上避免了冀察平津脱离中央宣布“自治”的结局,故与当时日军卵翼下的冀东伪组织自然不可同日而语。但在另一方面,它又不同于国民政府的一般行政区域,其用人权、财税权等均掌握在宋哲元手中,实际上处于半独立状态;且与日方联系密切,也得到了日军的认可与支持,实属一个半自治性地方政府。该政权的这种特殊性质,从其组织大纲中便不难窥其一二。1935年底拟定,次年1月17日公布的《冀察政务委员会暂行组织大纲》共十二条,全文如下:
        “第一条 国民政府为处理河北省察哈尔省北平市天津市政务便利起见,特设冀察政务委员会,综理各该省市一切政务。
        第二条 本会设委员十七人至二十一人,就中指定一人为委员长,并指定三人至五人为常务委员。其人选由国民政府特派之。
        第三条 委员长总揽本会会务。
        第四条 常务委员襄助委员长处理本会会务。
        第五条 本会会议规则另定之。
        第六条 本会暂设左列三处。
        

一、秘书处、二、政务处 三、财务处。

        第七条 本会设秘书长一人,掌理秘书处事务。设政务处长一人,掌理政务处事务。设财务处长一人,掌理财务处事务。必要时,各处得酌设副处长一人。其组织及办事细则另定之。
        第八条 本会于必要时,得设置各项特种委员会,研讨各项问题,其人选由本会聘任之。
        

本会得酌设顾问参议咨议专员若干人。

        第九条 本会在中央法令范围内,得拟定单行法规,呈请国民政府核准备案。
        第十条 本会会址设于北平。
        第十一条 本暂行组织大纲,于必要时得呈请国民政府修改之。
        第十二条 本暂行组织大纲, 自公布之日施行。”⑩
        冀察政委会的成立,有关各方都采取了容忍接受的态度,是因为它乃“日华双方妥协的产物”。蒋介石和南京方面感到“差强人意”,认为借此可以回避中日双方激烈冲突,从中起个缓冲作用,又可消弭殷汝耕伪政权成立引发的政治冲击波,故多少感到满足。日方虽认为成立“宋哲元政权”并未达到其根本目的,但又相信“新政权之政策将为亲日反共”,“新政权不致太接近南京”,“将较南京政府对日更为亲善”(11)。自信他们有能力用循序渐进方式,将宋哲元改造为华北的溥仪,使新政权成为“满洲国第二”。对宋哲元集团而言,该组织的成立,使他们喜忧参半。独揽冀察平津军政大权的目的已如愿以偿;但如何顶住日方的“改造”压力,又不能不使他们有如履薄冰、如卧积薪的危迫感。冀察政委会成立后,其内部很明显地形成为三派势力:一是宋哲元、秦德纯、萧振瀛、张自忠等人的西北军系;二是万福麟、刘哲等人的东北军系;三是王揖唐、王克敏等的亲日派。前两派人物基本采取虚与委蛇策略,尽力与日人周旋,苦心维持华北的现状,而亲日派则秉承日人旨意,一切惟日方之马首是瞻。
        当初, 日方同意成立冀察政委会时,多田骏就强烈要求安排吴佩孚、齐燮元等30人为委员,企图由亲日派控制该组织。由于宋哲元的坚决抵制,这一阴谋才未能得逞。后来,委员中亲日派人数虽有所增加,但决策大权基本掌握在宋哲元 一派手中。政委会成立之初,实行常委制,推定秦德纯、刘哲、王揖唐三人为常委,也反映了三派势力的鼎足之势。两个月后,宋哲元决定,“取消本会常委制,由全体委员受委员长指导”,(12)改行集权制,使决策大权更牢牢地掌握在自己手里。1936年1月,日方制定了第一次《处理华北纲要》,要求将自治的范围扩大到华北五省,“在冀察政务委员会的自治机能还未充分发挥时,支持冀东自治政府的独立性,如果冀察的自治到达大体上可以信任的时候,尽快使之合流”(13)。然而,1935年12月底到次年1月底,因蒙伪军李守信部侵占察北六县及冀东伪政权派军侵入长芦盐区,扣留北宁路款等事,冀察当局与日方进行外交谈判。宋哲元曾就“大沽事件”和“朝阳门事件”主动向日方道歉,但坚持要求取消殷汝耕伪组织,并令李守信部撤回多伦。而日方则蛮横提出,撤销冀东伪政权必须以北方自治为前提条件。这样,到1月底,谈判因陷入僵局而中断。2月初下旬,土肥原和多田骏先后对报界发表谈话,不无沮丧地承认,冀察政委会与冀东伪政府为“互相对立之组织, 一时难有接近”(14),若“双方能达于 一水平线上,方可合流”(15)。在全国人民日益高涨的抗日救亡运动的感召下,宋哲元与南京中央政府的关系日益密切,对日方的态度也渐趋明朗。1936年5月,他提出了“力保主权”的口号,释放了被捕的爱国学生,在各学校开展军训。并在二十九军中不断进行爱国抗日宣传,同时严明军纪,秣马砺兵,对日方不断增兵华北保持高度的戒备。在经济领域,过去对日妥协的状况也大有改观。对于日方的经济压迫,宋哲元采取了拖延、抵制、向中央请示及有意躲避等对策。如开辟航空线路问题,虽双方长期磋商,并做了筹备工作,但直到七七事变爆发,航空公司也未能开张。宋哲元遵照中央政府的意旨,停止了津石铁路、塘沽建港等项目的对日谈判,中止改变了龙烟铁矿等项目的筹建上马。在土地管理、长芦余盐出口日本、 日军在华北购棉等方面,宋哲元均作了程度不等的抵制,在一定程度上挫败了日军吞并华北的阴谋。
        在此过程中,冀察政委会的组织机构也有所变化。根据暂行组织大纲第八条,政委会先后成立了六个特种委员会。它们是:1.经济委员会。1936年1月11日成立,以萧振瀛、张振鹭、王绍贤、冷家骥、钮传善、过之瀚、林世则等为委员,萧任主席委员。2.外交委员会。1936年1月20日成立,陈中孚任主席委员,陈觉生等六人为委员。该会“在职权上初亦仅为研究机关。迨至二月十四日,冀察政务委员会第三次全体会议时,通过一个修正案,该会遂由研究机关进而兼为 ‘办理’机关,且后者较前者为侧重,因此该会组织遂形扩大”(16)。3.建设委员会。1936年4月20日成立,门致中为主席委员,王揖唐、高惜冰、魏绍武、张砺生等六人为委员。4.交通委员会。1936年5月14日成立,陈觉生为主席委员,下设委员若干人,主要办理交通、铁道两部所不能办之事,与交、铁两部不直接行文,对外亦不负直接责任,所管事项为路电邮航各政。5.法制委员会。1936年5月18日成立,邓哲熙任主席委员,设委员若干人。6.检查委员会。1936年12月8日,冀察政委会改组,为检查行政效率,特组织该会,聘齐燮元、邓哲熙、贾德耀、张维藩、刘治洲等为委员。同时将政委会所属各委员会缩小,被裁人数约达一半以上,如外交委员会改组后,仅设主席一人,委员由十人减为二人。被裁职员均免职待命,但月薪照发。
        1937年7月卢沟桥事变爆发后,宋哲元曾在“和”与“战”的选择中一度处于矛盾状态。他一方面仍幻想和平,以维持冀察局面,将冲突限定在局部状态下;另一方面又为形势所迫,表示了守土自卫的决心。7月12日,日本华北驻屯军新任司令官香月清司中将抵达天津,迅速作好了“必要时一举歼灭第二十九军”的军事部署,同时拟定了向冀察当局提出的七项要求:1.彻底镇压共产党的策动;2.罢免排日要人;3.撤走驻在冀察的排日的中央系统各机关;4. 从冀察撤去排日团体;5. 取缔排日言论及宣传机关和学生、民众的排日运动;6. 取缔学校、军队的排日宣传;7.北平由保安队担任警备,城内不得驻屯军队。香月并称,如不答应上述要求,即日方将以强力解散冀察政委会,威逼二十九军撤出冀察。然而,当中日正在举行交涉谈判之际,日方却再次诉诸武力。以7月25日的廊坊事件为开端,双方迅速展开了血战。二十九军在南苑作战失利后,28日宋哲元召集了在平高级官员会议,决定退出北平。当晚,宋哲元率部离开北平,行前,他含泪写下手谕:1.冀察政务委员会委员长由张自忠代理;2.北平绥靖主任由张自忠代理;3.北平市长由张自忠代理。另外决定,冀察政委会政务处长杨兆庚也留在北平,协助留平的张自忠与日人周旋。日军进入北平后,很快将张自忠撇在一边,于7月30日下午指使汉奸成立了北平市地方维持委员会,由老牌汉奸江朝宗担任会长, 日宪兵队长赤藤充当顾问。冀察政委会被日军冷落一旁,张自忠已无法行使职权,旋因其第三十八师与日军在天津交战,所谓“缓冲”日军攻势已不可能,张遂于8月7日通过《晨报》发表了辞职声明,后经美侨福开森等人的帮助,设法潜出了北平。8月20日,冀察政务委员会正式宣布解散。