1927—1937年的十年内战时期,是国民党政权法律体系逐渐建立的时期。虽然南京政府沿用了“中华民国国民政府”的名义,打着孙中山及其三民主义的招牌,所颁布的法律条文表面上也标榜所谓的资产阶级的“民主”与“法治”,但国民党内独裁专制的势力却在急剧膨胀。
        南京国民政府刚刚建立不久,为了确立其“法统”地位,便急忙于1927年8月12日宣布:“凡从前施行之各种实体法,诉讼法及其他一切法令,除与中国国民党党纲、或主义或与国民政府法令抵触各条外,一律暂准援用。”①与此同时,又在积极筹划制定新法律,以形成自己的法律体系。1928年6月,北伐战争已告结束,南京国民政府在形式上取得了暂时的“统一”。10月3日,国民党中央常务委员会制定了《训政纲领》六条,假托孙中山的“建国三时期”学说,宣布“军政时期”结束,“训政时期”开始。该纲领规定:由国民党全国代表大会代表国民大会行使国家政权(即选举、罢免、创制、复决四权),在国民党全国代表大会闭会期间由国民党中央执行委员会代行之;国家的治权(即立法、司法、行政、考试、监察五权),由国民政府在国民党中央政治会议的指导与监督下施行;国民党中政会还可议决执行对国民政府组织法之修改与解释。同时在10月份,还公布了“五院制”的《国民政府组织法》,并于12月5日成立了立法院,作为最高的立法机关。可是,立法院所拟之一切法律案均须送国民党中政会议决、审定,最后才能由国民政府正式颁行。可见,《训政纲领》实在是集“政权”、“治权”于国民党一身,这显然是个赤裸裸的国民党一党专政法。
        在当时,由于蒋介石身为国民党、国民政府和军事委员会的首脑,《训政纲领》无疑也就确认了蒋的个人独裁地位。此后,蒋介石集团更加放肆地强化其独裁专政,横征暴敛未有穷已,诛除异己则不遗余力,践踏人权之事不胜枚举。这不仅激起了人民群众的强烈反对,也引起了国民党内部非蒋嫡系势力的不满。“改组派”与“西山会议派”曾联合阎锡山等军阀,以“护党救国”为名,斥责蒋介石“违反总理遗教”,“训政虽号称结束,约法迄未颁布,遂致训政其名,个人独裁其实”。他们于1930年7—9月会集北平,召开“扩大会议”,另建“国民政府”,并起草通过了《中华民国约法》(即太原《约法草案》),于当年10月31日正式发表。太原《约法草案》就文字而言,颇具资产阶级政纲性质,它以“法治”来对抗蒋氏的“人治”,当时人称其许多条文“极合人权法理”,“一切关于人民自由权利义务之规定,比较任何国家现行宪法为周密”;“条分缕析,颇使人有过屠门而大嚼之感”②。然而,它虽描绘了一幅“令人神往”的美好图画,却无任何实施的条件。诚如陈公博所言:“国家的根本法,首先必须提倡民权,各地的自治一点基础都没有,而想实行民主,这是根本走不通。虽然有那一本黑字白纸的约法,谁来执行,谁来监督,实是一个绝大的疑问。”③虽说如此,可中原大战中这一阵“民主”的呐喊,却迫使蒋介石不得不考虑召开“国民会议”来制定“约法”,以堵塞反对派攻击的口实,并谋求其内部的统一。1931年5月5日,蒋介石国民党包办的御用“国民会议”鸣锣开场,很快即通过了共8章89条的《中华民国训政时期约法》,并于6月1日由国民政府公布施行。这部“约法”,借孙中山“五权宪法”、“权能分治”为旗号,塞进了不少标榜民主自由的词句,但却改变不了其推行专制独裁之实质,依然是蒋氏个人独裁之法而已。
        《训政时期约法》颁布后,遭到了全国人民的谴责。国民党政权推行的独裁、内战、误国政策,更给中国人民带来了严重灾难。九一八事变后,内忧外患交至迭乘,国内要求民主与抗日的呼声,一浪高过一浪。国民党内不少有识之士,一再主张结束训政,召集国民大会,迅速制定宪法,希望借此能缓和危机,巩固国民党的统治。在他们看来,国民政府建立虽已数载,但国家根本大法等于具文;孙科即称:“不徒国人啧有烦言,多致不满,即吾党同志清夜扪思,反躬自问,又何尝不惶惶然愧汗无极耶?”1932年初,孙科发表了《抗日救国纲领草案》,其总纲的第一、第三、第四项即:为“集中民族力量,贯彻抗日救国之使命,于最近期间,筹备宪政之开始”;“于本年10月由立法院起草宪政法案,提交国民大会议决”;“于民国二十二年四月召开第一届国民代表大会,议决宪法,并决定颁布日期”④。
        1932年12月15日至22日,国民党在南京召开了四届三中全会。在会议的第一天,孙科便与伍朝枢、马超俊等20名中央执行委员联名提出了《集中国力挽救危亡案》,其中关于准备宪政一项,主要要求设立国民代表大会制度,依据五权宪法理论,准备制宪,还政于民,借以“使全国人力集中,各尽其才,俾得内部相安,共御外侮”;并认为由此也可达到“调节中央与地方之关系,消弭一切内战”之目的。该提案在12月20日举行的第三次全体会议上一致通过,并作出了如下决议:1.为集中民族力量,澈底抵抗外患,挽救危亡,应于最近时期,积极遵行《建国大纲》所规定之地方自治工作,以继续进行宪政开始之筹备。2. 拟定1935年3月召开国民大会,议决宪法,并决定宪法颁布日期。3.立法院应速起草宪法草案发表之,以备国民之研讨⑤。
        根据四届三中全会的决议,立法院于1933年1月20日成立了“宪法草案起草委员会”。该委员会以立法院长孙科兼任委员长,张知本、吴经熊为副委员长,委员有焦易堂、陈肇英、马超俊、傅汝霖、黄季陆、冯自由、马寅初、王昆仑、丁超五、钟天心等37人。宪草委员会以1933年1月开始工作,到1936年5月5日正式公布宪法草案,前后历时三年零四个月。其间几经讨论,曾三次公开发表征求意见;又多次修改,七易其稿,其制宪进程大致可分为三个阶段。
        第一阶段,从1933年1月到1934年2月,为起草阶段。宪草委员会成立后,从1933年2月9日至4月27日共开会十三次,主要研究决定了起草宪法的程序问题,对于领土、国体、主权、旗色问题,人民权利与义务问题,国民大会问题,中央与地方均权问题,中央政府制度问题,省县制问题,宪法法院及宪法编制问题等均作了原则规定,其主旨以孙科等人在四届三中全会上有关民主宪政提案的内容为准绳。同时,又推举张知本、吴经熊、马寅初、焦易堂、陈肇英、傅秉常、吴尚鹰七人为宪草主稿员,由吴经熊负责执笔。经月余的努力,6月上旬,吴经熊征得孙科同意,以个人名义在报章上发表了《中华民国宪法草案初稿试拟稿》,此为第一稿(吴稿)。吴稿全文共分为“总则”、“民族”、“民权”、“民生”、“宪法之保障”五编,计214条。它一经发表,“批评之作,不一而足。有见于各报章的,有见于各杂志的,有于专书的。意见之纷歧,思想之繁赜,可谓甚矣”⑥。8月31日至11月16日,孙科与7位主稿委员及林彬、史尚宽、陈长蘅、卫挺生等,对吴稿进行审查。他们汇集各方意见,对吴稿进行了较大的整理修改,取消分编,改为10章共166条,是为第二稿。
        随后,从11月30日起,宪草委员会对第二稿继续审议,经逐条讨论后,到1934年2月23日止,“遂完成《中华民国宪法草案初稿》,于三月一日刊布,征求各方意见。而宪委会亦即于二十三年二月二十八日结束。”⑦
        第二阶段即1934年的3月至10月,为宪草的审查阶段。第三稿于3月1日见报后,“各方意见,数量既极繁多,涵义尤形杂错。几于逐条逐项,莫不各有主张”。截止5月18日止,各方送到的意见书与采自国内报刊上的评论,总计达281件之多。1934年3月22日,立法院组成了以傅秉常、林彬、陶履谦为首的36人审查委员会。4月5日至6月5日,审委会每周开会一次,对前述281件意见分别审查,决定采印其中的216件,分订为22辑,另附目录一本,分送各委员参考,另将意见书要点,纂成《宪法草案初稿意见书摘要汇编》一册。接着,6月13日至29日,审委会开全体审查会议九次,将第三稿逐条讨论,斟酌文字,略加整理修改,条文排列次第,亦稍事变更,于30日形成《中华民国宪法草案初稿审查修正案》,此为第四稿。此稿全文共12章188条,7月9日正式在报章公布。
        9月14日后,立法院继续审查讨论第四稿,至10月16日三读通过,全文为12章178条,是为第五稿。
        第三阶段属宪草的定型阶段。立法院议订的宪草(第五稿)很快呈报国府,转送中央审核。1934年12月14日,国民党四届五中全会通过决议:“中华民国宪法草案,应遵奉总理之三民主义,以期建立民有、民治、民享之国家;同时应审察中华民族目前所处之环境及其危险;斟酌实际政治经验,以造成运用灵敏,能集中国力之制度。本草案应交常会,依此原则,郑重核议。”⑧国民党中常会经过10个月的审查之后,于1935年10月17日在第192次常会上,方拟定出了宪草修改的五条原则:(一)为尊重革命之历史基础,应以《三民主义》、《建国大纲》及《训政时期约法》之精神,为《宪法草案》之所本。(二)政府之组织,应斟酌实际政治经验,以造成运用灵敏,能集中国力之制度。行政权行使之限制,不宜有刚性之规定。(三)中央政府及地方制度,在《宪法草案》内,应于职权上为大体规定。其组织以法律定之。(四)《宪法草案》中有必须规定之条文,而事实上有不能即时施行,或不能同时施行于全国者,其实施程序,应以法律定之。(五)宪法条款,不宜繁多,文字务求简明。据此,立法院将第五稿压缩修改后进行讨论,于10月25日晨三读通过,全文凡8章9节150条,是为第六稿。
        立法院将第六稿呈送中央后,曾在11月间的国民党四届六中全会上作过讨论。全会决定,将宪草送请国民党第五次全国代表大会,大体加以审查,并请五全大会先行决定颁布宪草及召集国民大会的日期。1935年11月,国民党“五大”决定,接受宪草,并授权第五届中央执行委员会修改定稿;另决定1936年5月5日正式公布宪草。为此,五届中央执行委员会组成了以叶楚伧、李文范为首的19人审议委员会。审议委员会征求了蒋介石、孙科等人的意见后,归纳出23条审议意见,经中常会讨论,转发给立法院。立法院随即指派吴经熊、傅秉常、马寅初、吴尚鹰等八人,对第六稿先行整理,并于1936年5月1日在立法院第四届第59次会议上三读通过,是为第七稿。立法院将此稿呈送国府后,5月5日,国民政府以明令向国人宣布。至此,《中华民国宪法草案》(通称“五五宪草”)正式出台。
        “五五宪草”共分8章148条。综观其制宪过程及其内容的前后变化,可以发现它具有一些显著的特点。就表面现象与形式而言,此次制宪历时三年有余,其时间之长,为世界所罕见;其间又三次公布草案,征求各界意见,似乎是“与舆论融成一气”,而非少数人的闭门造车。不过,若考察其内容的变化,则隐隐可以看出,制宪的进程中显然寓含着民主与独裁的暗斗。
        在制宪的第一阶段,前三稿基本上贯彻了孙科等人有关实施民主宪政提案的主要精神。其具体表现为:宪草条文中具有维护国家主权、独立和领土完整及明显反对日本帝国主义侵略的含义。如第一稿第10条、第11条规定,“中华民族以正义和平为本,但对于国外之侵略强权政府应抵御之”;“他国以武力侵占中华民国之土地不得以媾和或订立和平条约割让之”。国民大会被规定为国家的最高权力机关。如第一稿规定,国民大会职权为选举和罢免总统、副总统、立法委员、监察委员及司法、考试两院正副院长,提出与复决法律,审核政府政治报告等。第二稿更规定,在国民大会期间设立一个由21名委员组成之国民委员会。该委员会在国大闭会期间代替大会秘书处工作,负责筹备召开下届国大,亦可弹劾正副总统及行政、司法、考试正副院长与其他重要政府官员。这一构想,既弥补了孙中山关于国民大会制度理论上的某些不足,又使国民大会的职权落到了实处,具有较浓厚的资产阶级民主政治体制色彩。注意分散行政权力,明确规定了中央与地方采用均权制,总统只是名义上的国家元首,以避免专制独裁局面的出现。另外,对地主资产阶级的超额剥削与广大民众的贫苦生活也给予了一定程度的注意。凡此种种,大体上均符合孙中山关于中国民主政治的基本构想,无疑具有积极意义。
        然而,进入制宪的后两个阶段后,国民党内以蒋介石为核心的独裁势力大肆强调“以党治国”,借“党治”之名行个人专制之实。受当时政治局势的影响,宪草的后四稿中,民主色彩明显淡化,国民大会的职权被大大降低,而总统的职权却有了明显的扩大,这从一个侧面正折射出国民党内独裁与民主势力的彼此长消的变化。
        虽说如此,“五五宪草”比起以前的《训政纲领》与《训政时期约法》来,毕竟还有不少值得肯定的地方。宪草的总纲规定,“中华民国为三民主义共和国”;其政治体制也基本上以孙中山确立的五权分立原则为基础。总统为国家元首,对外代表国家,他可统率全国陆海空军,依法行使宣战、媾和、缔结条约、宣布戒严解严、大赦、特赦、减刑、复权、任免文武官员、授与荣典等权力。第55条中规定:“行政院为中央政府行使行政权之最高机关。”行政院处理之重要政务,如提出立法院的法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案等,均应经过行政会议议决。总统对行政事务有不同意见,得提交行政会议,而不能直接作出决定;总统发布紧急命令时,“得经行政会议之议决”,且发布命令后三个月内,须提交立法院追认。另外,“总统依法公布法律、发布命令,并须经关系院院长之副署”。可见,宪草中规定的总统职权,虽然要比内阁制下的总统职权大得多,但还是要受到较多的牵制。这种总统制,实际上是介于美国总统制和英国内阁制之间的一种折衷制度;总统的地位与职权,略低于美国的总统而高于实行内阁制的国家元首。这一特殊现象,正体现了孙中山五权制政府的特色所在。
        宪草中关于中央政府五院的设置,五院与国民大会的关系,总统及立法、司法、考试、监察四院须对国民大会负责(行政院对总统负责)的规定,大体上也遵循了五权宪法的精神,五院之间在一定程度上也可以作到相互制约。这样的中央政治体制,也就难以形成总统完全独裁的局面。总之,“五五宪草”所反映的,基本上仍然属于一种民主性的政体。如果说,将宪草称为“全国一致的意思之结晶”⑨,属于夸大其辞的话;那么,简单地将它斥之为是个保证总统独裁,即蒋介石个人独裁的宪草的说法,则不免失之偏颇。因此,从一定意义上来说,“五五宪草”既是无数专家学者和众多民主人士多方努力的结果,更是民主力量与独裁势力相互冲突、折衷周旋的产物,民主色彩与独裁阴影扭结交织而集于一身,也正是它的一个显著特征。从宪草公布后,蒋介石既不满意也无心实行,直至1940年9月18日,国民党中常会干脆以“战争影响,颇多不便”为由,决定无限延期。40年代后期,在正式通过宪法与举行总统选举时,蒋介石更极力图谋改变宪草中对总统权力的某些限制。从这一角度而言,“五五宪草”大约也算得上是中国政治民主化进程中的一个重要步骤,虽然其迈出的步伐十分有限,但我们不能因此而对它完全否定或一骂了之。
        注 释
        ①中华民国史事纪要编辑委员会:《中华民国史事纪要》1927年7月至12月份,中华民国史料研究中心1978年版,第372—373页。
        ②《大公报》1930年11月1日。
        ③陈公博:《苦笑录》现代史料编刊社1981年版,第173页。
        ④《时事新报》1932年4月27日。
        ⑤《中央党务月刊》第53期,1932年12月。
        ⑥⑦⑨吴经熊、黄公觉:《中国制宪史》上册,上海商务印书馆发行,第255、428页;下册,第600页。
        ⑧荣孟源主编:《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(下),光明日报出版社1985年10月版,第248页。