30年代初,日军在鲸吞东北,蚕食华北的同时,亦将中国内蒙古作为其侵袭的目标,竭力策划所谓叛离中国而独立的“高度自治运动”,使其成为日本策动“华北事变”的重要组成部分。
        作为中国北方的屏障、国防重地,内蒙古包括东四盟和西二盟两大地区。所谓东四盟,即哲里木盟(辖有科尔沁、札夹特、杜尔伯特、郭尔罗斯四部十旗)、卓索图盟(辖有喀喇沁、土默特二部六旗)、昭乌达盟(辖有敖汉、奈曼、巴林、札鲁特、阿鲁科尔沁、翁牛特、克什克腾、喀尔喀左翼八部十一旗)与锡林郭勒盟(辖有乌珠穆沁、浩齐特、苏尼特、阿巴噶、阿巴哈纳尔五部十旗);所谓西二盟,即乌兰察布盟(辖有四子部落、茂明安、乌喇特、喀尔喀右翼四部六旗)、伊克昭盟(辖有鄂尔多斯一部七旗)。此外,还有察哈尔和归化城土默特两部。
        在行政区划上,内蒙古自民国以来经历过两次变动。1914年上半年,北洋军阀政府把内蒙古的绝大部分先后划为热河、察哈尔、绥远三个特别区。1928年9月5日,国民党中央政治会议决议将热河、察哈尔、绥远三个特别区改为行省。9月17日公布了改省命令。到1929年初,热、察、绥三省政府先后成立。这样,内蒙古各盟旗完全被分割统治于新设行省之下。设省之后,新设各省加紧扩大县治和推行放垦蒙荒的政策,作为扩充行政区域和加强基层统治的手段。
        国民党设省置县的活动,在蒙古族各阶层中引起强烈反响,蒙古族上层王公害怕废除蒙古蒙旗制度,失去其封建特权统治,要求国民党暂缓实施;而蒙古族各政界人士,尤其是蒙古族青年知识分子以及群众,则强烈反对设省置县。由此,要求民族自治成为当时蒙古族各阶层的共同口号,尽管不同阶级、阶层要求民族自治的目的并不相同。蒙古族上层掀起的“自治”运动,虽然声势浩大,但事实上并不能完全代表蒙族大多数民众的利益。
        1930年5月,国民政府行政院所属的蒙藏委员会在南京召开蒙古会议,讨论的中心议题是蒙古蒙旗制度和蒙古自治问题。会议最后通过并经国民政府审核公布的《蒙古蒙旗组织法》,虽然在一定程度上保护了蒙古王公封建势力的权益,但并没有满足其所有的要求,特别是内蒙古自治的要求。因此,在内蒙古自治问题上,蒙古族封建上层与国民党及国民政府之间依然存在着矛盾。特别值得注意的是,这种矛盾在进入30年代后,为急于推行“满蒙”政策的日本帝国主义所利用。
        事实上, 日本帝国主义图谋内蒙古由来已久,还在辛亥革命爆发后不久,以川岛浪速为代表的一部分少壮派军人和浪人,笼络卓索图盟喀喇沁右旗札萨克贡桑诺尔布、哲里木盟科尔沁左翼前旗札萨克棍楚克苏隆和昭乌达盟巴林右旗札萨克扎嘎尔等王公上层,策动武装叛乱。当时内蒙古东部地区的一部分王公曾在小库仑秘密集会,决定投靠日本,实行“独立”。日本方面很快获悉了这一消息。1912年1月底,川岛浪速和贡桑诺尔布在北京缔结了“契约书”,决定以贡桑诺尔布为首联合内蒙古各旗,“设立统一内蒙全部的机关”,以川岛浪速为总顾问,谋划内蒙古“独立”。日方还指派陆军军官陪同各王公到各旗组织叛乱活动,并大量给王公借款,组织一批军人和浪人运输武器弹药。但是,这批武器被中国东北地方军队截获,武装叛乱计划遂成泡影。此后,一些少壮派军人和浪人并未停止活动,继续策划“满蒙独立运动”,以亡清肃亲王善耆为中心,罗致一批清朝余孽和蒙汉土匪势力,在东北和内蒙古东部组织起所谓宗社党,试图发动武装叛乱。1915年12月,日本陆军军官青柳等前往哈拉哈庙会晤宗社党“勤王师扶国军”司令巴布扎布,商讨叛乱计划。在此后近半年多的时间内, 日本将大批枪支弹药秘密运到哈拉哈庙,充实巴布扎布的实力。在日本的大力支持下,1916年6月底,巴布扎布在哈拉哈庙竖起了所谓“勤王师扶国军”的旗号,并于7月1日发动叛乱。10月7日,叛军攻击林西,准备经过林西直犯热河,然后攻打北京。但叛军遭到政府军的追剿,尤其在林西一战,巴布扎布实力大损,其本人也在阵地上被击毙。这样, 日本帝国主义策划的内蒙古“独立”计划又以失败告终。①
        九一八事变后,在日本的煽动下,内蒙古东部地区的王公上层企图实现其所谓内蒙古自治。9月24日,蒙古族上层分子甘珠尔扎布和正珠尔扎布在奉天举行秘密会议,谋划内蒙古“独立”,并组织蒙古“独立军”,配合日军攻打通辽。不久,按照日军的旨意,又把“独立”运动改称“自治”运动,把“独立军”改为“自治军”,日本军官松井清助大佐充当其军事顾问。1932年2月18日,曾受日本笼络的蒙古封建上层分子在郑家屯举行“东部内蒙古各旗代表会议”,向日本请求实现内蒙古自治。5月4日,所谓内蒙古自治筹备委员会代表寿明阿、博彦满都等人,到长春向国际联盟调查团呈递陈情书,要求内蒙古脱离中国而独立,第一步先成为“满洲国”之一部,进而实现内蒙古独立。东蒙封建上层“自治”运动的结果,使得内蒙古东四盟之属辽宁、热河两省的哲里木盟、昭乌达盟、卓索图盟,即“为日人划入伪组织之兴安省统治下”②。这样,日本在内蒙古东部地区实现了侵略意图,并且使得内蒙古东部地区在伪“满洲国”体系之下被统治管理起来。
        随后, 日本便把目光焦点集中于内蒙古西部地区。在日本侵略者看来,内蒙古西部地区具有重要的战略地位。板垣征四郎曾说:“西部内蒙古及其以西的该地带,在实行日本大陆政策上有着重要的价值。如果该地带一旦落入于日满方面的势力之下,积极地可以成为进一步怀柔同民族的外蒙古的根据地,更向西可以遏止自新疆侵入的苏联势力,并切断中国本部与苏联陆上联系。”日本对内蒙古西部侵夺的基本计划是:“扶助亲日派建立自治政府,第一步脱离中国,成为半独立的局面;第二步‘满洲国’承认西蒙的自治政府,而将东蒙与西蒙打成一片;第三步由 ‘满洲国’扶助东蒙与西蒙建立‘蒙古大源共和国’,日本即承认。”③
        1933年7月16日,日关东军参谋部在提出的《暂行蒙古人指导纲要案》中强调,要在西部内蒙古成立一个将中国和苏联的势力都排挤出去的自治政权,具体办法为首先在察北设立日本的特务机关,配以合适的日本指导官,由内部指导蒙古人增强对日本的信赖观念,在感情上激发他们与其他民族“抗争的心理”和“民族争斗的意识”。关东军认为,现在蒙古的政治中心仍掌握在王公贵族手中,因此要保持这种封建制度,维持这些人的统治地位,然后巧妙地对他们加以操纵,贯彻日本的侵略意图。该文件特别提出,在对察哈尔蒙古人指导时,要根据实际情况以和平文化工作为主。同年10月,日骑兵大佐松室孝良又根据自己多年在内蒙古从事侵略活动的经验,起草了《有关建设蒙古国的意见》,对所谓“蒙古国的领域”,“蒙古国建设的必要”,“蒙古国建设的可能”,“蒙古国组织大纲”以及时间、经费等作了详细的说明。其中对于“蒙古国”的疆域,松室孝良提出了两个方案,第一方案包括长城外城以北的锡林郭勒盟、察哈尔八旗(含内务部农场)、乌兰察布盟、伊克昭盟、归化城土默特部。第二方案在第一案的基础上增加长城内城以北的察哈尔省口北道与山西省雁门道。这份报告提出建立“蒙古国”的时间为三年,以便集中和培养“人才”。报告甚至规定了“蒙古国”的国号、“元首”的称呼、“首都”的地点、“国务院”的体制等。松室孝良认为,建立了这个“蒙古国”、“满洲国”就有了依托,可以使“满洲国”“人心安定”,在军事上、经济上都有利于“帝国大亚细亚主义的实践”。松室孝良在调任承德特务机关长后,还列了一份《蒙古实权者名单》,把“在南京的蒙古实权者”、“在察哈尔的蒙古实权者”、“在北平的蒙古实权者”以及其他地方的蒙古实权者50人加以详细罗列,以便从中挑选加以利用。
        1934年1月,日本陆军参谋部在《对察施策》中提出,“对察哈尔省,要根据昭和八年(1933) 7月16日决定的我军既定方针进行工作”,强调“本施策的目标在于锡林郭勒盟和察东”,“将来根据形势的变迁,更使施策范围向西扩张”。方法是以经济、文化为主,配合以相应的军事、政治工作。文件规定,施策任务由关东军领导下的特务机关负责。鉴于日苏关系的现状,有必要加紧实施,但严戒不顾国际舆论和内外视听的急进行动。④
        日本对热、察等内蒙地区主权的攫取,十分注意扶植傀儡政权。在察东主要是扶植李守信,在锡林郭勒盟则拉拢利诱德王(德穆楚克栋鲁普)。
        李守信系热河土默特旗蒙古族人,出身土匪,后投靠张作霖,因功逐渐升迁,任张学良东北军骑兵团长。 日本关东军进攻热河时,即降日并协助日军占领林西,被日军委派为“热河游击司令”。1933年4月28日,李守信遵照日本的旨意,侵入与热河邻近的察哈尔地区,以多伦为中心建立了“察东特别自治区”,李守信任行政长官兼军长。李守信的所作所为,使察东成为日本推行内蒙工作的坚实据点。
        为进一步实施日本的计划, 日本关东军还把注意力集中在德王身上,着力扶植第二个傀儡。
        德王系察哈尔部正白旗人,生于1902年。1908年世袭苏尼特右旗札萨克多罗杜棱郡王。1919年开始主持全旗政务。他从年轻时起就抱有掌握内蒙统治大权的政治野心,很想在蒙古王公中显露头角,曾谋改革旗政、兴办小型工业、创办学校和卫生机构、编练蒙古武装。九一八事变后,德王对“满洲国”和东蒙的所谓自治颇为向往, 日本的“满蒙政策”对他也有一定的吸引力。于是在日本的诱惑下,德王一面让包悦卿等大造舆论,四处活动,推戴其出任“蒙旗宣抚使”;另方面向锡林郭勒盟盟长索特纳木诺布坦施加压力,逼其离任,由他来代理盟长之职,同时又在北平联络部分王公上层和政界人士、青年学生,反对蒙藏委员会蒙事处长吴鹤龄及由吴起草的《蒙古盟部旗组织法》。德王的一系列活动引起蒋介石的注意。1932年秋蒋介石派桂永清等到苏尼特右旗拜会德王,探察动向,经桂永清建议,蒋介石电邀德王赴武汉会晤。德王自从会见蒋介石以后,政治活动更加频繁。不久,又同班禅应何应钦邀请,前往南京与何应钦、戴季陶、蒙藏委员会委员长石青阳等会见,同吴鹤龄进行争夺蒙藏委员会蒙事处长职务。蒋介石又在南京两次接见德王,要求德王在内蒙古创办中央军官学校分校,为编组蒙古骑兵师作准备,并答应保持蒙古王公制度。
        1932年冬,德王返回苏尼特右旗。他在南京、北平招募了一批蒙古族青年知识分子,并在北平招收二十多名蒙古族青年学生,于1933年春在德王府办起了“蒙古干部学生队”。在锡林郭勒盟则拉拢一些青年王公为其追随者,开始“内蒙古自治运动”的具体活动。他首先在他手下的一批蒙古族青年知识分子和年轻王公中酝酿内蒙古自治,接着通过在乌珠穆沁右旗唪经的班禅说服盟长索特纳木诺布坦赞成其自治主张,并以盟长名义联络乌兰察布盟、伊克昭盟共同起事。1933年6月底,德王前往百灵庙向乌兰察布盟盟长云端旺楚克(云王)说明内蒙古自治的意向,请云王出面倡导。云端旺楚克经过一番犹豫踌躇之后,同意了德王的邀请。于是轰动一时的“内蒙古高度自治”运动就此开始了。
        1933年7月26日,内蒙古自治第一次会议在百灵庙召开,会议由云王、德王主持。参加会议的有锡林郭勒盟、乌兰察布盟部分旗的代表和德王手下的部分蒙古族青年。会议作出了两项决议:第一,要求中央许可内蒙古自治,成立内蒙古自治政府;第二,择期召开第二次自治会议,以锡林郭勒盟、乌兰察布盟、伊克昭盟三盟的名义发出通知,邀请各旗王公及旅外的蒙古人士参加。会议发出了“自治”通电,德王在电稿“自治”之前特加了“高度”二字。所谓“高度”,意即除军事、外交两项由中央政府管理外,其余各事项均归自治政府自己处理。通电是由锡、乌、伊三盟盟长、副盟长及所属各旗札萨克王公联衔署名发出的,但实际上只是德王等到会少数王公上层所为。
        10月9日,德王等又在百灵庙召开内蒙古各盟部旗长官第二次自治会议,会议由云王主持,先后举行正式会议五次,到24日结束。会议通过《内蒙自治政府组织法》36条和四项决议案及要求自治的通电,选举云王为内蒙古自治政府委员长,索特纳木诺布坦和伊克昭盟副盟长阿拉坦鄂尔为副委员长,德王为政务厅长。会议通过的《内蒙自治政府组织法》主要内容为:(一)内蒙各盟旗长官应内蒙现实之需要,援国民政府建国大纲内各民族自决自治之规定,召开内蒙各盟部旗长官全体会议,在国民政府领导下成立内蒙自治政府;(二)内蒙自治政府以原有之内蒙各盟部旗之领域为统辖范围;(三)内蒙自治政府除国际、军事、外交事项由中央政府处理外,内蒙一切行政具依本自治政府法律命令行之;(四)内蒙自治政府以政务厅、制法委员会、参议厅组织之;(五)内蒙自治政府设委员长1人、副委员长2人、委员9人至15人,正副委员长由各盟部旗长官共选之;(六)内蒙自治政府以政府委员会议由政府委员组织之,委员长为政府委员会之主席;(七)政务厅为内蒙自治政府最高行政机关;(八)制法委员会为内蒙自治政府最高立法机关;(九)参议厅为内蒙自治政府最高咨询建议机关。⑤
        德王等人发动的百灵庙“高度自治运动”,有着十分复杂的国内外政治背景。既有国民党的大汉族主义民族政策,特别是在内蒙古设省置县侵夺蒙旗利益因素的影响,又有蒙古族各阶级、阶层要求民族自治的一致愿望之促使。德王本人想成为内蒙政治领袖的欲望和野心,也是他急于发动内蒙古自治运动的重要原因。除上述因素之外,不可忽视的是,日本为推行“满蒙政策”而对德王所进行的拉拢和利诱也是极为重要的原因。一些资料表明,早在1930年,驻张家口的日本特务盛岛角芳等即以游历为名,到苏尼特旗进行拉拢德王的活动。1931年夏,德王到北平时,盛岛角芳等又进一步煽动他独立。1932年,日本陆军派遣特务笹目来苏尼特旗,在德王掩护下,冒充喇嘛长期潜伏进行活动。很显然,德王所进行的自治运动的背后有着日本的支持。
        对于德王等人关于内蒙古高度自治的请求,南京国民政府既感突然,又觉得十分棘手。因为自治运动不但危及到国民党在内蒙古设省置县等方针政策,而且运动声势较大,牵动了蒙古族各阶层,且有日本插手的背景,所以国民政府既不能答应这种要求,又无法施以武力,无奈之中便以左右周旋的手法加以解决。10月17日,行政院决定派内政部长黄绍竑前往巡视内蒙各盟旗,派蒙藏委员会副委员长赵丕廉辅助办理,实际上是去百灵庙与云王、德王进行谈判。同一天,行政院又通过了院长汪精卫提出的《变更蒙藏委员会组织方案》、《改革蒙古地方行政系统方案》及《蒙古行政用人标准案》,以作为解决蒙事的办法。其要点为:规定设边务部或称蒙藏部,直隶行政院,为处理蒙藏之最高机关;在蒙人聚居省份设蒙古地方政务委员会,办理地方行政,受边务部指挥监督;地方政务委员会设蒙古代表会议,为蒙古人民之民意机关;行政用人尽量容纳蒙人,并就适合地点设立中央军事政治学校分校。翌日,国民党中央政治会议原则通过上述办法。
        10月26日,黄绍竑、赵丕廉先后到达北平。是日,部分蒙族青年及旅平王公在德王怂恿下,以内蒙旅平同乡会、蒙古救济委员会等名义,上书黄、赵两人,称德王系根据“全蒙民意而要求自治,绝非其一人操纵把持,更无其他背景”;“章嘉阻碍自治,为全体民众所愤懑,如其仍本过去之主张,必将激起意外事件”。黄、赵在平期间,分别接见旅平蒙古王公及章嘉等人。10月29日,黄绍竑、赵丕廉抵归绥,与绥省府主席傅作义商讨内蒙自治问题。第二天,黄绍竑对记者称,中央本允许人民自治,蒙人要求自无不可。但自治目标要从改进经济利益与人民生活着眼,非只立一名目了事,必须在中央及省允许下予以自治,并从而辅导之,以收自治之利。
        11月11日,黄绍竑等抵达百灵庙。12日,与所谓内蒙古自治会议主席团云王、德王等首次会晤。黄、赵表示中央虽赞同自治,但只限于组设蒙古自治委员会或在中央另设边务部管辖一切,并劝德王等接受中央方案。德王等对《改革蒙古地方行政系统方案》表示不满,坚决要求成立自治政府。会谈无结果。11月13日,国民政府行政院将印有汉蒙合璧文字的布告派员交黄绍竑分发各盟旗。布告略称:中央政府对内蒙人民自治极愿扶植辅导,俾底于成。惟自治之先决条件尚未具备,倘若一旦实行高度自治,不过虚有其名。试行初步之自治,则不惟可扦隔之弊,亦可辅助省政府之不及,而收合作之效。要求各王公盟旗长官及地方人士与黄绍竑开诚磋商。同日,黄、赵与云王、德王在百灵庙续谈,仍无结果。期间,因黄绍竑等对德王派力量进行分化瓦解,德王处境孤立。至16日,黄绍竑将德王要求自治方案退还,并扬言第二天返绥,以示谈判破裂。在此情况下,云王请班禅出面调解,表示愿在察、绥两省省辖范围内各设自治机关方案的基础上与黄续谈,并于晚间向黄递交自治办法11条,规定“内蒙设统一最高自治机关,定名为内蒙自治政府”。黄仍不同意。次日,经班禅等向德王劝说,遂改成设内蒙第一、二自治区政府, 自治区政府间设联席会议。黄认为基本符合中央原则,表示允转呈中央鉴核。至此,谈判告一段落。19日,黄、赵返归绥。
        内蒙自治原则在蒙既定后,内蒙各王公即派代表赵泰保、僧格林沁等陆续到南京,要求国民党中央从速实行自治办法。1934年1月17日,国民党中央政治会议第392次会议通过内蒙自治办法11条:(一)内蒙古自治,分区设置自治区政府。至于区域隶属、组织权限、经费各项拟另定;(二)内蒙古自治之实施,在未正式成立自治区政府之前,由中央或当地省政府组织筹备处;(三)内蒙古自治区应以未设县治地方为范围,其名称为中华民国蒙古第一自治区政府、第二自治区政府,余类推。但察哈尔省内或绥远省内所设之两自治区,得由各该省报行政院核定。如察、绥两省已设有县治地方,并完全属于省行政区域或因区域错综应详细划分者,由省政府会同区政府实施勘划,并报行政院核定;(四) 自治区政府设委员5人至15人,以1人为委员长,2人为副委员长,均以当地人充任为原则,由中央任命。区政府分科办事,每年由中央派员召集各自治区联席会议一次,会商解决各自治区共同事宜。自治区分区、旗两级制。区政府所在地由中央核定;(五)内蒙古各自治区隶属于行政院,并受中央各主管部会指挥监督;(六)内蒙古自治区内国防上军事支配权以及应付外交等事务,均由中央统筹办理。其他经中央核定认为有特殊性质者,亦得授权于当地省政府办理。其未经中央授权于省政府办理的蒙旗行政,统由区政府办理。区政府于不抵触中央及当地省政府的法令范围内,得发布区令及制定单行规则;(七)省政府与区政府之关系。自治区内各种蒙旗行政,由中央授权省政府者,仍由省政府统筹办理。中央未授权省政府者,由区政府秉承中央处理。遇有关涉省行政范围者,仍须与省政府会商办法。已设县治地方的一切蒙旗行政及蒙汉纠纷,仍由当地省政府处理,中央得委派省政府代表中央指导区政府办理地方自治;(八)自治区政府行政经费应制定预算,由中央核准拨款。所有各项税收应按中央规定标准分为国家税与地方税两种。凡国家税由中央直接征收或授权当地省政府代理征收;凡地方税,在已设县治区域内,由省政府征收。在未设县治区域内,由自治区政府征收;(九)经济问题。在早经开垦及已设有县治地方,所有蒙汉人固有之土地权,一律照旧。未经开垦及未设有县治之蒙旗地方,以畜牧业为主,农垦为副。凡在本区域内居住满一年以上者,不分种族,均得享有游牧、垦种之权利。自治区政府对本区内的土地,认为有开垦之必要时,得随时呈报中央核定,自由开放,任蒙汉人耕种。森林矿产应归国有;(十)教育制度及经费由教育部会同蒙藏委员会通盘筹划,拟订具体办法;(十一)自治区司法问题由司法、行政部会同蒙藏委员会通盘筹划,拟订具体办法。
        上述办法通过后,“各蒙旗晋京代表即起而反对”,“认为未合蒙情,呈请补救”。反对的中心是自治区范围有限,且“其职权多于省府,属于自治区政府者鲜”⑥。蒙古一些王公及北平蒙古同乡会亦起而助晋京代表,要求贯彻所谓百灵庙11条原案。“一时又重复掀起内蒙自治之争潮”⑦。
        在此情况下,2月28日,国民党中央政治会议第397次会议复议内蒙自治办法,通过蒙古自治问题办法原则八条:(一)在行政院下,设一蒙古地方自治委员会,受中央主管机关指导,总理各蒙旗政务;(二)各盟公署改称盟政府,旗公署改称旗政府,其组织不变更;(三)察哈尔部改称为旗;(四)各蒙旗管辖治理权一律照旧;(五)各蒙旗现有牧地停止放垦,以后从事改良畜牧,并兴办附带工业;(六)蒙旗原有租税及蒙民原有私租,一律予以保障;(七)省县在蒙旗地方所征各项地方税收,须割给蒙旗若干成,为各项建设费;(八)蒙旗地方以后不再增设县治或设局。接着,3月7日,国民政府又根据蒙古自治问题办法,原则公布了《蒙古地方自治政务委员会组织大纲》、《蒙古地方自治政务委员会委员名单》和《蒙古地方自治指导长官公署暂行条例》,规定蒙古地方自治政务委员会(简称“蒙政会”)隶属于行政院,并受中央指导大员的指导,办理各蒙旗地方自治政务;政务委员会委员以任用蒙古人为原则,会址设于贝勒庙;任命云端旺楚克为委员长,索诺木喇布坦(索王)、沙克都尔札布(沙王)为副委员长,任命德穆楚克栋鲁普(德王)等为委员;特派何应钦为蒙古地方自治指导长官,赵戴文为副长官。4月23日,蒙古地方自治政务委员会在百灵庙宣告成立,任命云王为委员长、沙王、索王为副委员长,德王任掌握实权的秘书长。
        国民党及国民政府在处理百灵庙自治问题上作出了一定程度的妥协与让步。但是,蒙政会并不是内蒙古的最高权力机关,加上有中央委派的指导长官控制,国民政府所设热、察、绥行省依然存在,并与蒙政会相对抗,因而蒙政会无法实施自治权力,所谓自治并无实际内容。但是,值得注意的是,德王通过进行的自治运动却大大增加了实力,领取到了南京国民政府的财政资助。1934年底,得到一次性蒙政会建设费12万,经常费则每月3万。此外,还得到军政部拨发的步枪、手枪300余支,轻重机枪20余挺,迫击炮数门,载重汽车4辆,大小无线电机10台等物资。这些武器和经费等无疑增加了德王个人扩充势力的资本。
        德王势力的发展,更加快了日本把他作为蒙古的中心人物进行争取的步伐,而德王本人在得不到国民党答应其高度自治的要求以后,为实现其政治野心,也在日本不断的收买和利诱之下,一步步投向日本。1934年初,日本特务笹目由苏尼特旗德王府动身回国。不久,再回德王府并在该旗设立特务组织“善邻协会”的分支机构,以办理卫生、文化事业为掩护,进行特务活动。1934年夏,长期潜伏在内蒙地区活动的日本特务盛岛角芳也潜来百灵庙,与德王晤谈,并答应送给德王步枪2 000支。同年10月,日本关东军特务头子土肥原贤二也到苏尼特右旗,秘密会见德王,讨论所谓“蒙古独立建国”问题。于是,德王也就“干脆进一步与日本人勾搭起来了”。
        1935年1月, 日关东军制造察东事件,并通过《大滩口约》把宋哲元第二十九军赶出长城以东。这一事件,在“事实上具有援助德王自治工作的意义”⑧。德王则趁各方舆论都注意察东事件之际,暗中派心腹人物带着他写给李守信和多伦日本特务机关长植山英武的密信,潜赴多伦。在植山英武和李守信的帮助下,从内蒙东部招兵买马,成立一个团,编在李的名下秘密训练。接着,日本关东军派宍浦为苏尼特右旗特务机关长,在该旗架设电台并与德王商定保密办法。宍浦化名石田三雄,以“善邻协会”理事名义为掩护。从此,德王与日本的勾结有了正式固定的联络渠道。不久, 日关东军蒙事处第二科长石本寅三与参谋长田中隆吉等来到苏尼特右旗,会见德王。会晤中,田中拿着写有“满洲国”和“蒙古国”的一张纸对德王说:“我们日本已经帮助满人建立了 ‘满洲国’,现在还要帮助你们建立‘蒙古国’。今后满蒙可以共同合作。”1935年6月,日军为进一步谋占察东,又一手制造了张北事件,并迫使国民党签订了《秦土协定》。此事件及其结果,不仅使日本占领察东的愿望基本上得到实现,而且通过规定宋哲元第二十九军在察东实行撤兵,“德王的行动也自由轻松起来,这是明显地进一步支援了德王”。与此同时, 日本关东军专派小野寺给德王赠送飞机一架。日本“满铁”总裁还派人给德王送来整套的电影、照相器材和放映机。
        为加紧策划内蒙“独立”,1935年7月25日,日本关东军参谋部进一步制定了《对内蒙措施要领》的绝密文件。该文件规定,其今后的方针是:“为了有利于对苏作战,以及准备作战所需的各种平时工作,并怀着巩固满洲国的国防以便于加强统治的目的,关东军首先设法扩大和加强内蒙的亲日满区域,随着华北工作的进展,而使内蒙脱离中央而独立。”同时文件就实施这一方针所进行的政治工作、军事工作、文化工作、交通政策、经济工作等作了详细而周密的部署,规定政治、军事的措施由关东军执行;文化、经济的措施要在关东军的统一指导下,由“满洲国”的机关和“南满”铁路公司等组成的机关担任。文件提出内蒙独立的时间“原则上应在河北、山东、山西独立的前后实行”。该文件在实施要点中还特别强调:“为收揽内蒙的人心起见,努力笼络王侯和人民,特别是力求通过有势力的喇嘛,贯彻日满两国政策的本意,进行各种工作……从而进一步酿成与满洲国采取共同行动的趋势。”⑨
        《对内蒙措施要领》确定后,日军便进一步加快实施。1935年9月,关东军副参谋长板垣征四郎专程到锡盟,与德王密谋建立“蒙古国”的问题。这次会面,是板垣征四郎两次主动提议而安排的。德王提出,希望日本帮助他早日实现蒙古建国的愿望。板垣征四郎答应派三个顾问帮助筹划。11月,关东军打电报邀请德王前往伪满“新京”商谈要事。关东军司令官南次郎和参谋长西尾寿造接见了德王,并按照《对内蒙措施要领》的要求,对德王“事实上给予自治政府代表者的待遇”。⑩旋即副参谋长板垣征四郎、参谋田中隆吉同德王进行了所谓“日蒙合作”的具体会谈,商定由日本人先帮助德王搞一个“独立”的局面,然后再“建国”。为解决经费和武器问题,关东军送给德王日币50万元和步枪5 000支。德王回到苏尼特右旗后,立即与派驻该旗的日本特务机关长宍浦商量搞“独立”局面,成立统一机构问题,确定成立“蒙古军总司令部”。此时,关东军“期望一举推进内蒙工作,使李守信占据口北六县,代替中国保安队,使此地成为内蒙自治政府的基地”(11)。12月,在日军的支持下,李守信伪蒙军侵占了察东的张北、宝昌、康保、沽源、商都、化德等六县,与原驻扎在此地的蒙古保安队长卓什海合流,并在1936年1月初在张北召集蒙古保安队首领及察东各旗总管开会,将六县之八旗改盟,旋即成立了“察哈尔盟公署”,任命其亲信卓特巴札普为盟长,达密林苏龙为副盟长。1936年2月1日,在张北举行了“察哈尔盟公署”成立典礼,察哈尔部的蒙人八旗遂为德王控制。
        “察哈尔盟公署”虽成立,但仅为地方政权,控制范围有限。为成立统一机构,以号令其他各盟,1936年2月12日,德王又在苏尼特右旗正式成立了“蒙古军总司令部”。德王为总司令兼政务部长,李守信为副总司令兼军务部长,由日人任顾问部主任顾问以及军事、财政、文教顾问。名为军司令部,实为政权性质。宣布改元易帜,改用成吉思汗年号为纪年,打出了“独立”的旗号。关东军参谋长西尾寿造特乘飞机赶来代表关东军宣读祝词。4月24日,在关东军的操纵下,由德王出面在锡盟乌珠穆沁右旗索王府召开了所谓第一次“内蒙古王公全体大会”,提出“以内外蒙古和青海为一体建立蒙古国案”、“蒙古国全体案”、“蒙古军政府组织大纲”等文件。
        5月12日,伪蒙古军政府在化德成立,由云王为主席,索王、沙王为副主席,德王任总裁兼蒙古军总司令,掌握军政实权。李守信兼参谋长, 日本人村谷彦治郎、山内、稻茨、山本信亲、崛井德五郎等分别任主任顾问及军事、财政、外交、教育等顾问。关东军副参谋长今村及“满洲国”驻蒙古代表王春在成立典礼上致祝词,强调“日满蒙亲善”,“协同一致”。其后,关东军和“满洲国”每月补助该伪政府30万元经费,并编成一支1.3万人的内蒙人军队。接着,德王又根据关东军的安排,再赴“新京”访问日关东军参谋长板垣征四郎、“满洲国”总理大臣张景惠等人,还拜见了“满洲国”皇帝溥仪,被封为“武德亲王”。德王与“满洲国”外交部签署了《满蒙协定》,其宗旨为:“共同防共,互派代表,经济提携。”双方约定,蒙古军政府如果受到外来威胁时,“满洲国”政府将出兵援助。此后,德王又按照日军的指示,派军政府外交署长陶克陶与冀东伪政权殷汝耕会商,缔结了以“政治上共同防共,经济上互相支援”为内容的“蒙冀协定”。这样,德王正式投靠了日本,充当了傀儡和蒙奸。